SDG Updates | SDG 16 กับการบังคับให้สูญหายในบริบทประเทศไทย

พิมพ์นารา อินต๊ะประเสิรฐ

การบังคับให้สูญหาย หรือที่เรียกกันว่า “การอุ้มหาย” คือ การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐนำตัวประชาชนไปคุมขังโดยไม่ให้ญาติพี่น้องหรือครอบครัวทราบถึงชะตากรรมของผู้สูญหาย¹ เป็นวิธีที่เจ้าหน้าที่รัฐในหลายประเทศใช้เพื่อจัดการ/ยับยั้งการกระทำของบุคคลดังกล่าว ซึ่งเป็นวิธีการที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง 

ประเด็นดังกล่าวสอดคล้องกับ เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ 16 Peace, justice, and strong institutions – ส่งเสริมสังคมที่สงบสุขและครอบคลุม เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ให้ทุกคนเข้าถึงความยุติธรรม และสร้างสถาบันที่มีประสิทธิผล รับผิดชอบ และ ครอบคลุมในทุกระดับ ตามเป้าประสงค์ที่ 16.10 (target) สร้างหลักประกันว่าสาธารณชนสามารถเข้าถึงข้อมูลและมีการปกป้องเสรีภาพขั้นพื้นฐานโดยเป็นไปตามกฎหมาย ภายในประเทศและความตกลงระหว่างประเทศ

SDG Updates ฉบับนี้ขอนำเสนอสถานะของข้อมูลที่ใช้บ่งชี้สถานการณ์การบังคับให้สูญหายในประเทศไทย และช่องว่าง (gap) ที่จะเกิดขึ้นจากการเลือกใช้ข้อมูลบ่งชี้สถานการณ์ตามข้อเสนอแนะขององค์การสหประชาชาติโดยขาดการพิจารณาบริบทในระดับประเทศ
 

ทำความรู้จักการบังคับให้สูญหาย

นิยามของการบังคับให้สูญหาย (Enforced Disappearance) ตามอนุสัญญาคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการถูกบังคับให้สูญหาย ค.ศ. 2006 (International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance : ICPPED) สามารถแบ่งได้ออกเป็น 3 องค์ประกอบคือ

1. มีการจับกุม การคุมขัง การลักพาตัว หรือ ลิดรอนเสรีภาพในรูปแบบอื่น ๆ
2. เกิดจากกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือเป็นบุคคลอื่นแต่อยู่ภายใต้อำนาจหรือการสนับสนุนหรือการยอมรับจากรัฐ 
3. ปฏิเสธไม่รับรู้การลิดรอนเสรีภาพ หรือปกปิดชะตากรรมหรือที่อยู่ทำให้ผู้สูญหายอยู่นอกการคุ้มกันของกฎหมาย

เมื่อมีการกระทำครบ 3 องค์ประกอบข้างต้นจะถือว่าเป็นการบังคับให้สูญหายตามอนุสัญญาฯ ทันทีโดยไม่ต้องพิจารณาว่าการจับกุมคุมขังนั้นเริ่มต้นด้วยการจับกุมที่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ และไม่มีกำหนดเวลาว่าจะต้องถูกจับกุมคุมขังนานเพียงใด หากการคุมขังนั้นเป็นการกระทำนอกกฎหมาย ทำให้ผู้ถูกคุมขังอยู่นอกการคุ้มกันของกฎหมาย ก็เป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายได้³ 

ปัจจุบันมีรัฐภาคีที่ลงนามและให้สัตยาบันในอนุสัญญาจำนวน 62 รัฐ (สีน้ำเงิน) 48 รัฐ ลงนามในอนุสัญญาแต่ยังไม่ให้สัตยาบัน (สีฟ้า) อันเป็นกระบวนการที่จะทำให้การลงนามในอนุสัญญามีผลสมบูรณ์บังคับใช้แก่รัฐนั้น ๆ ซึ่งรวมถึงประเทศไทยด้วย และอีก 87 รัฐ ไม่ลงนามในอนุสัญญา ในจำนวนนี้มีประเทศมหาอำนาจ เช่น จีน สหรัฐอเมริกา รัสเซีย รวมอยู่ อย่างไรก็ตามประเทศดังกล่าวอาจมีกฎหมายภายในประเทศที่ให้การคุ้มครองอยู่ด้วย

ส่วนประเทศสมาชิกอาเซียนมีรัฐที่เป็นภาคีในอนุสัญญาเพียงประเทศเดียวคือกัมพูชา และเป็นประเทศที่เกิดการลักพาตัว นายวันเฉลิม สัตย์ศักดิ์สิทธิ์ ผู้ลี้ภัยทางการเมืองชาวไทยที่ลี้ภัยหลังการรัฐประหารในปี 2557

 

ท่าทีของไทยต่ออนุสัญญาบังคับให้สูญหาย

ประเทศไทยลงนามในอุนสัญญาฯ เมื่อปี พ.ศ. 2555 แต่ยังไม่มีการให้สัตยาบันส่งผลให้อนุสัญญาฯ ยังไม่มีผลสมบูรณ์ ประเทศไทยยังไม่ต้องดำเนินการตามที่อนุสัญญาฯ กำหนดสำหรับปัจจัยที่มีผลต่อการชะลอการให้สัตยาบันนั้นมีความเป็นไปได้ว่าอาจมีผลมาจากนิยามของ “การบังคับให้สูญหาย” รวมถึงข้อกำหนดอื่น ๆ ตามอนุสัญญาฯ มีขอบเขตกว้างกว่ากฎหมายระหว่างประเทศที่ใกล้เคียงกัน เช่น ธรรมนูญกรุงโรม มีข้อกำหนดว่าการถูกบังคับสูญหายนั้นบุคคลต้องสูญหายไปเป็นเวลานาน ขณะที่อนุสัญญาฯ ไม่พิจารณาเงื่อนไขของเวลา นอกจากนี้ ในแง่ของการลงโทษเจ้าหน้าที่รัฐที่กระทำผิดยังครอบคลุมมากกว่าอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน กล่าวคือ ความรับผิดนั้นครอบคลุมไปถึงผู้บังคับบัญชา ในกรณีที่ทราบเหตุการอุ้มหายนั้น แต่ไม่ห้ามปราม หรือทราบในภายหลังแต่ไม่ดำเนินการใด ๆ ผู้บังคับบัญชานั้นจะมีความผิดทางอาญา แม้ไม่ปรากฏหลักฐานว่าเป็นผู้สั่งการก็ตาม 

ข้อกำหนดที่มีขอบเขตกว้างขวางและจำกัดการใช้อำนาจรัฐมากกว่าอนุสัญญาที่มีเนื้อหาใกล้เคียงกันย่อมส่งผลต่อการตัดสินใจให้สัตยาบัน เพราะนั่นหมายถึงการที่ภาครัฐจะต้องยกระดับความเข้มงวดและมาตรฐานต่อการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่รัฐให้มากยิ่งขึ้นกว่าเดิม

ส่วนกฎหมายภายในประเทศ ปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีความผิดฐานบังคับให้สูญหายโดยตรง แต่มีการผลักดันให้บรรจุความผิดฐานบังคับบุคคลให้สูญหายกับการกระทำทรมานไว้ใน (ร่าง) พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ…. แต่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวก็เสนอไม่ทันวาระของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)

SDG 16 กับการบังคับให้สูญหายในบริบทประเทศไทย

การบังคับให้สูญหายคล้องกับเป้าประสงค์ที่ 16.10 (target 16.10) สร้างหลักประกันว่าสาธารณชนสามารถเข้าถึงข้อมูลและมีการปกป้องเสรีภาพขั้นพื้นฐานโดยเป็นไปตามกฎหมาย ภายในประเทศและความตกลงระหว่างประเทศ เป้าประสงค์นี้มุ่งให้เสรีภาพในการแสดงออก การตรวจสอบข้อมูลโดยเฉพาะการดำเนินงานของภาครัฐ ส่งผลให้ตัวชี้วัดที่องค์การสหประชาชาติกำหนดในตัวชี้วัดที่ 16.10.1 จํานวนคดีฆาตกรรม ลักพาตัว การถูกพราก การกักขังหน่วงเหนี่ยว การทรมานผู้สื่อข่าว บุคลากรที่เกี่ยวข้องกับสื่อสหภาพแรงงาน และผู้ให้ความช่วยเหลือด้านสิทธิมนุษยชน ที่ได้รับการพิสูจน์แล้ว ว่าเป็นความจริงในช่วง 12 เดือนที่ผ่านมา โดยให้หมายรวมถึงการฆ่าโดยเจตนาและการพรากชีวิตโดยอําเภอใจ การบังคับให้สูญหาย การคุมขังโดยอําเภอใจ การทรมาน 

จะเห็นได้ว่าตัวชี้วัดดังกล่าวครอบคลุมเฉพาะกลุ่มคนเพียง 3 กลุ่มคือ 

• ผู้พิทักษ์สิทธิมนุษยชน หมายถึง บุคคลซึ่งอาจทํางานตามลําพังหรือ ทํางานกับผู้อื่นเพื่อส่งเสริม หรือคุ้มครองสิทธิมนุษยชน คุณลักษณะสําคัญของผู้พิทักษ์สิทธิมนุษยชน คือ “สิ่งที่พวกเขาทํา” โดยไม่ต้องคำนึงถึงองค์กร หรือสังกัด
• นักข่าว หมายถึงผู้ทําข่าว ผู้ทํางานด้านสื่อและผู้ผลิตสื่อออนไลน์ที่ส่งผลต่อการสื่อสารในประเด็นอันเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ ซึ่งอาจจะมีความหมายรวมถึงนักแสดง ผู้รายงานและนักวิเคราะห์ประจําการติดต่อระหว่างนักข่าวต่างชาติและนักข่าวท้องถิ่น เช่นเดียวกับบล็อกเกอร์และผู้ผลิตสื่อออนไลน์อื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการตีพิมพ์ผลงานด้วยตนเอง หรือทางอินเตอร์เน็ตหรือในทางอื่นๆ ตลอดจน ผู้ทําข่าวในสื่อดั้งเดิมและผู้ที่ทํางานในสื่อประสม  
• สมาชิกสหภาพแรงงาน หมายถึง บุคคลผู้ถูกจ้างหรือได้รับแต่งตั้งโดยสหภาพ แรงงาน และผู้แทนคนงานอื่นๆ ที่ได้รับการคัดเลือก รวมทั้งแรงงานนอกระบบ 

สําหรับประเทศไทยนั้นนักวิจัยโครงการศึกษาวิจัย การสํารวจสถานะของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในบริบทประเทศไทย และทางเลือกมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ สังคม และกฎหมาย ได้กล่าวถึงสถานะของข้อมูลในตัวชี้วัดที่ 16.10.1 ว่า 

ตัวชี้วัดนี้ เป็นการวัดผลความปลอดภัยของผู้ที่เรียกร้องสิทธิขั้นพื้นฐานของตน โดยจําแนกกลุ่มผู้มีความเสี่ยงเพียง 3 กลุ่มข้างต้นเท่านั้น ในบริบทของประเทศไทยยังมีกลุ่มอีกบางกลุ่มที่ถูกละเมิดสิทธิในลักษณะเดียวกัน เช่น การแสดงความคิดเห็นทางการเมืองหรือ การถูกพรากเสรีภาพทางวิชาการของนักวิชาการอันนํามาซึ่งการลี้ภัยทางการเมือง หรือกรณีของผู้แจ้งเบาะแส (whistleblower) ดังนั้นเพื่อให้ข้อมูลสามารถสะท้อนสถานการณ์ได้ตรงกับความเป็นจริง ประเทศไทยควรจัดทำข้อมูลข้างต้นเพื่อให้ครอบคลุมกับเป้าประสงค์ที่ 16.10 ด้วย

สถานะของข้อมูลเป็นอย่างไร

จากรายงานโครงการวิจัยฯ พบว่า ปัจจุบันประเทศไทยมีข้อมูลบางส่วนที่สามารถนำมาใช้เป็นตัวชี้วัดที่ 16.10.1 ได้อย่างน้อยจาก 3 หน่วยงานหลัก 

• กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ (กคส.)  จำนวนคดีที่เกิดขึ้น กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ (กคส.) รายงานว่ามีความเกี่ยวโยงกับ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (สตช.) แต่มีปัญหาเรื่องการจําแนกฐานความผิด เนื่องจากประเทศไทยยังไม่มีความผิดฐานบังคับให้สูญหาย ทั้งนี้ กคส. มีข้อมูลเกี่ยวกับการบังคับสูญหายและการทรมานตามอนุสัญญาต่อต้านการทรมานฯ และอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ ที่หน่วยงานรับผิดชอบอยู่ 
• สํานักงานตำรวจแห่งชาติ (สตช.) รายงานว่ามีจัดเก็บข้อมูลเรื่องการฆาตกรรม (Killing) และการลักพาตัว (Kidnapping)
• สํานักงานสถิติแห่งชาติ (สสช.) ให้ความเห็นเพิ่มเติมว่า ตัวชี้วัดนี้เน้นกรณีที่พิสูจน์แล้วว่าเป็นความจริง (Verified case) และเฉพาะที่เกิดขึ้นกับ (1) ผู้สื่อข่าว บุคลากรที่เกี่ยวข้อง กับสื่อ (2) สมาชิกของสหภาพแรงงาน และ (3) ผู้ให้ความช่วยเหลือด้านสิทธิมนุษยชน ซึ่งการประเมินจํานวนการละเมิดสิทธินั้นมีความอ่อนไหวต่อความสมบูรณ์ของการรายงานเหตุการณ์ของบุคคล ข้อมูลเหล่านี้จึงอาจจะประเมินตำ่กว่าความเป็นจริงได้ (หรือบางครั้งก็อาจจะประเมินสูงกว่าความเป็นจริง) โดยทั่วไปแล้ว จํานวนของคดีที่ได้รับรายงานจะขึ้นอยู่กับการเข้าถึงข้อมูล แรงจูงใจและความ หนาแน่นขององค์กรภาคประชาสังคมและสื่อในพื้นที่นั้นๆ 
  

ส่วนข้อมูลที่ยังขาดก็สามารถใช้รายงานตัวชี้วัดตัวแทน (proxy) ได้ เช่น ข้อมูลจากองค์กร Human Rights Watch หรือ องค์กรแอมเนสตี้ (Amnesty International) ซึ่งมีการจัดทําข้อมูลและรายงานสถานการณ์สิทธิมนุษยชนประจําปี และอาจจะเกี่ยวข้องกับการจํากัดสิทธิมนุษยชนจากการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ 117 หรือตัวชี้วัดหนุนเสริม (supplementary indicator) ซึ่งมีขึ้นมาเพื่อเสริมตัวชี้วัดพื้นฐาน (complementary indicator) เพื่อสามารถวัดผลได้เหมาะสมกับ บริบทสากลมากยิ่งขึ้น 

¹ปกป้อง ศรีสนิท  https://www.the101.world/enforced-disappearance/
²https://www.ohchr.org/en/issues/disappearances/pages/disappearancesindex.aspx
³Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances, General Comment on the definition of enforced disappearance, https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Disappearances/disappearance_gc.pdf