สิทธิกร นิพภยะ
อาจารย์ประจำ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
วันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2564 ที่ประชุมคณะมนตรีทั่วไป องค์การการค้าโลก มีฉันทมติให้ นางอึนกอซี โอคอนโจ-อิเวลลา (Ngizi Okonjo-Iweala) ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ (Directors-General) องค์การการค้าโลก (WTO) หลังจากที่กระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO หยุดชะงักมาตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2563 นางอึนกอซี โอคอนโจ-อิเวลลา เป็นสตรีท่านแรกที่ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO และยังเป็นผู้อำนวยการใหญ่ WTO ท่านแรกที่เป็นคนไนจีเรียอีกด้วย โดยดำรงตำแหน่งตั้งแต่วันที่ 1 มีนาคม 2564 เป็นต้นไป
องค์การการค้าโลก ก่อตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2538 ตามความตกลงมาร์ราเกซจัดตั้งองค์การการค้าโลก (Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization) องค์การการค้าโลกมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มมาตรฐานการดำรงชีพ การจ้างงานอย่างเต็มที่ การเติบโตของรายได้ที่แท้จริง การขยายการผลิตและการค้าสินค้าและบริการ โดยคำนึงถึงการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและความจำเป็นของประเทศกำลังพัฒนา และมีหน้าที่เป็นเวทีการเจรจาจัดทำความตกลงการค้าระดับพหุภาคี ติดตามการปฏิบัติตามความตกลง ระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศสมาชิก ทบทวนนโยบายการค้า และร่วมมือกับกองทุนการเงินระหว่างประเทศและธนาคารโลกจัดทำนโยบายเศรษฐกิจโลก[1]
ในการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO คณะมนตรีทั่วไป (General Council) ได้ออกกฎระเบียบกระบวนการแต่งตั้งผู้อำนวยการใหญ่ เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2545[2] กำหนดหลักการการสรรหา และ กระบวนการรวมถึงรายละเอียดแต่ละขั้นตอนไว้
ในส่วนหลักการการสรรหานั้น การแต่งตั้งผู้อำนวยการใหญ่ WTO เป็นไปเพื่อประโยชน์สูงสุดขององค์การการค้าโลก เคารพต่อผู้สมัครและประเทศสมาชิกที่เสนอชื่อผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ให้มีความโปร่งใสอย่างเต็มที่ และประเทศสมาชิกมีส่วนร่วมทุกขั้นตอนของกระบวนการสรรหา รวมทั้งเป็นไปตามแนวทางปฏิบัติที่ดีที่ได้ดำเนินการมาทางด้านความโปร่งใสภายในองค์กรและการมีส่วนร่วมของประเทศสมาชิก
ในส่วนของกระบวนการและรายละเอียดแต่ละขั้นตอนของกระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO มีดังนี้
ขั้นตอนที่ 1 การแจ้งเริ่มต้นกระบวนการสรรหาและรับสมัครบุคคลดำรงแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ประธานคณะมนตรีทั่วไปแจ้งเริ่มต้นกระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO ต่อคณะมนตรีทั่วไป ไม่ช้ากว่า 9 เดือนก่อนกำหนดครบวาระการดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO และเปิดให้ประเทศสมาชิกเสนอชื่อบุคคลดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO พร้อมทั้งเอกสาร ภายใน 1 เดือนนับจากวันประกาศรับสมัคร
บุคคลที่จะดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO นอกเหนือจากการมีคุณสมบัติเป็นเป็นบุคคลที่ถือสัญชาติของประเทศสมาชิกที่ได้ยื่นเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO แล้ว[3] ยังต้องมีคุณสมบัติทั่วไปเพิ่มเติมคือ เป็นบุคคลที่มีประสบการณ์อย่างมากในด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งด้านเศรษฐกิจ การค้า และการเมือง มีความมุ่งมั่นทำงานให้องค์การการค้าโลก มีความเป็นผู้นำและความสามารถด้านการบริหาร และมีทักษะด้านการสื่อสาร
เมื่อครบระยะเวลาการรับสมัครแล้ว ประธานคณะมนตรีทั่วไปจะเวียนเอกสารพร้อมทั้งประวัติและเอกสารเพิ่มเติมของผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ทั้งหมดให้ประเทศสมาชิก
ขั้นตอนที่ 2 การแนะนำตัวผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO เมื่อครบระยะเวลาการรับสมัครแล้ว ประธานคณะมนตรีทั่วไปจะจัดการประชุมคณะมนตรีทั่วไป เพื่อให้ผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO นำเสนอวิสัยทัศน์เกี่ยวกับองค์การการค้าโลก และการตอบข้อซักถามจากประเทศสมาชิก พร้อมทั้งให้ระยะเวลาผู้สมัครแนะนำตัวต่อประเทศสมาชิกต่างๆ เป็นระยะเวลา 3 เดือน
ขั้นตอนที่ 3 การปรึกษาหารือ (consultation) และการคัดกรองผู้สมัคร เพื่อให้ได้ผู้สมัครที่คิดว่าประเทศสมาชิกมีฉันทมติ (Consensus) ให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ประธานคณะมนตรีทั่วไป พร้อมด้วยประธานองค์กรระงับข้อพิพาท และประธานองค์กรทบทวนนโยบายการค้า จะปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกทั้งหมดทุกประเทศเป็นรอบๆ เพื่อคัดกรองผู้สมัคร จนได้ผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO เพียงท่านเดียวที่คิดว่าประเทศสมาชิกจะให้การสนับสนุนอย่างกว้างขวาง (Breadth of support) จนได้ฉันทมติแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ในการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO เมื่อปี 2548 ได้นิยามการได้รับการสนับสนุนอย่างกว้างขวางจากประเทศสมาชิกคือ ผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO จะต้องได้รับการสนับสนุนจากประเทศสมาชิกจากทุกภูมิภาค (geographic regions) และจากประเทศสมาชิกทุกกลุ่มระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ทั้งจากประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด ประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศกำลังพัฒนา และประเทศสมาชิกที่พัฒนาแล้ว
ในขั้นตอนนี้ ประธานคณะมนตรีทั่วไปจะต้องแจ้งต่อคณะมนตรีทั่วไปว่าจะมีการปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกทั้งสิ้นจำนวนกี่รอบ เมื่อใด และรายงานผลการปรึกษาหารือเมื่อเสร็จสิ้นการปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกทุกรอบต่อคณะมนตรีทั่วไป ผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ที่ได้รับการสนับสนุนจากประเทศสมาชิกน้อยที่สุดจะทยอยถอนตัวจากกระบวนการตามการแจ้งผลการปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกแต่ละรอบ
ขั้นตอนที่ 4 การเสนอชื่อและการแต่งตั้งผู้อำนวยการใหญ่ WTO เมื่อได้รายชื่อผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ที่คาดว่า ได้ฉันทมติร่วมกันของประเทศสมาชิกจากกระบวนการปรึกษาหารือแล้ว ประธานคณะมนตรีทั่วไปจะเรียกประชุมคณะมนตรีทั่วไป พร้อมเสนอชื่อผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ต่อที่ประชุมเพื่อให้มีมติแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ในการลงมติแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO นี้ ให้ประเทศสมาชิกพิจารณาความหลากหลายของผู้แทนประเทศสมาชิกในการดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO และให้คณะมนตรีทั่วไปจะมีมติอย่างฉันทมติ เว้นแต่ว่าเมื่อเสร็จสิ้นกระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO แล้ว ประเทศสมาชิกยังไม่สามารถมีฉันทมติร่วมกันได้ ประเทศสมาชิกอาจเลือกออกมติโดยการลงคะแนนเสียง (voting)
ในการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO คราวนี้ เริ่มขึ้นภายหลังจาก นาย Roberto Asevedo ผู้อำนวยการใหญ่ WTO ได้แจ้งต่อคณะมนตรีทั่วไปในวันที่ 14 พฤษภาคม 2563 ว่า จะลาออกจากตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ โดยมีผลในวันที่ 31 สิงหาคม 2563 ก่อนครบวาระ 1 ปี ต่อมานาย David Walker ประธานคณะมนตรีทั่วไป ได้แจ้งเริ่มต้นกระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO ต่อคณะมนตรีทั่วไปเมื่อวันที่ 15 พฤษภาคม 2563 และได้กำหนดระยะเวลารับสมัครผู้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ตั้งแต่วันที่ 8 มิถุนายน ถึงวันที่ 8 กรกฎาคม 2563
Source: “Official visit of the Secretary-General” by UN Geneva is licensed under CC BY-NC-ND 2.0
ตลอดระยะเวลาการรับสมัครบุคคลดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO นั้น ประเทศสมาชิกได้เสนอชื่อบุคคลให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO จำนวน 8 ท่านคือ
- เม็กซิโกได้เสนอชื่อนาย Jesus Seade Kuri เมื่อวันที่ 8 มิถุนายน 2563
- ไนจีเรียเสนอชื่อนาง Ngozi Okonjo-Iwela และ อียิปต์เสนอชื่อนาย Abdel-Hanid Mamdouh เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2563
- มอลโดวาเสนอชื่อนาย Tudor Ulianovschi เมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2563
- เกาหลีใต้เสนอชื่อนาง Yoo Myung-hee เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2563
- เคนยาเสนอชื่อนาง Amina C Mohamed ซาอุดิอาระเบียเสนอชื่อนาย Mohammad Maziad Al-Tuwaijri และสหราชอาณาจักรเสนอชื่อนาย Liam Fox เมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2563
หลังจากครบกำหนดระยะเวลารับสมัครบุคคลดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO แล้ว นาย David Walker ประธานคณะมนตรีทั่วไป ได้เริ่มขั้นตอนให้ผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO แนะนำตัวเองกับประเทศสมาชิก อย่างไรก็ตาม ในการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่คราวนี้ ได้ลดระยะเวลาให้ผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO แนะนำตัวกับประเทศสมาชิกลดลงเหลือเพียง 2 เดือน (จนถึงวันที่ 7 กันยายน 2563) เท่านั้น พร้อมทั้งได้เชิญผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ทุกท่านนำเสนอวิสัยทัศน์และตอบข้อซักถามจากประเทศสมาชิกระหว่างวันที่ 15-17 กันยายน 2563 ในการประชุมคณะมนตรีทั่วไป[4]
จากจำนวนผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO จำนวน 8 ท่าน นาย David Walker ประธานคณะมนตรีทั่วไป ได้แจ้งว่าจะมีการปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกทั้งหมดเป็นรายประเทศรวม 3 รอบ คือ รอบแรกระหว่างวันที่ 7-16 กันยายน 2563 เพื่อคัดบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ให้เหลือ 5 ท่าน รอบที่สองระหว่างวันที่ 24 กันยายน – 6 ตุลาคม 2563 เพื่อคัดบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ให้เหลือ 2 ท่าน และรอบสุดท้ายระหว่างวันที่ 19-27 ตุลาคม 2563 เพื่อคัดเลือกบุคคลเพียงท่านเดียวที่คิดว่าจะได้รับฉันทมติจากประเทศสมาชิกให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO
ในการปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกเป็นรายประเทศในแต่ละรอบนั้น นาย David Walker ประธานคณะมนตรีทั่วไป พร้อมด้วยนาย Dacio Castillo ประธานองค์กรระงับข้อพิพาท และนาย Harald Aspelund ประธานองค์กรกลไกทบทวนนโยบายการค้า จะถามผู้แทนประเทศสมาชิกทุกประเทศเป็นรายประเทศว่า จะสนับสนุนบุคคลใดให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO โดยการปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกในรอบแรก ให้ประเทศสมาชิกเลือกบุคคลที่สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่องค์การการค้าโลกจาก 8 ท่านให้เหลือเพียง4 ท่าน และในรอบที่สอง ให้ประเทศสมาชิกเลือกจาก 5 ท่าน ให้เหลือเพียง 2 ท่าน และรอบสุดท้าย ให้ประเทศสมาชิกเลือกเพียงท่านเดียวจาก 2 ท่านที่เหลือ
เมื่อเสร็จสิ้นการปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกแต่ละรอบแล้ว นาย David Wlaker ประธานคณะมนตรีทั่วไป ได้แจ้งให้ประเทศสมาชิกทราบผลการปรึกษาหารือแต่ละรอบดังนี้ ในรอบแรกแจ้งเมื่อวันที่ 18 กันยายน 2563 ว่า ประเทศสมาชิกสนับสนุนผู้สมัคร 5 ท่านคือ นาง Ngozi Okonjo-Iweala จากไนจีเรีย นาง Yoo Myung-hee จากเกาหลีใต้ นาย Amina C. Mohamed จากเคนยา นาย Mohammad Maziad Al-Tuwaijri จากซาอุดิอาระเบีย และนาย Liam Fox จากสหราชอาณาจักร รอบที่สองแจ้งเมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2563 ว่า ประเทศสมาชิกได้ให้การสนับสนุนนาง Ngozi Okonjo-Iweala จากไนจีเรีย และนาง Yoo Myung-hee จากเกาหลีใต้ และรอบสุดท้ายแจ้งเมื่อวันที่ 28 ตุลาคม 2563 ว่าประเทศสมาชิกได้ให้การสนับสนุนนาง Ngozi Okonjo-Iweala จากไนจีเรีย อย่างไรก็ตาม มีเพียงสหรัฐอเมริกาที่คัดค้าน และยังคงสนับสนุนนาง Yoo Myung-hee จากเกาหลีใต้ ให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO พร้อมได้เตรียมบรรจุวาระการแต่งตั้งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ในการประชุมคณะมนตรีทั่วไปในวันที่ 9 พฤศจิกายน 2563 ทว่าต่อมา นาย David Walker ประธานคณะมนตรีทั่วไป ได้ยกเลิกการประชุมในวันที่ 6 พฤศจิกายน 2563 หลังจากนั้น กระบวนการแต่งตั้งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ได้หยุดชะงักลง
กระบวนการแต่งตั้งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ดำเนินต่ออีกครั้งเมื่อสหรัฐอเมริกาถอนการคัดค้าน และนาง Yoo Myung-hee จากเกาหลีใต้ ได้ถอนตัวจากการสมัคร และเมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 ได้มีการนัดประชุมคณะมนตรีทั่วไป วาระพิเศษ เรื่องการแต่งตั้งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ในวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2564
Source: World Trade Organization
กระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO มีส่วนส่งเสริมให้ประเทศกำลังพัฒนามีตัวแทนและเสียงในการตัดสินใจขององค์การระหว่างประเทศด้านเศรษฐกิจและการเงิน เพื่อให้องค์การดังกล่าวมีประสิทธิผล เชื่อถือได้ และชอบธรรมมากขึ้นได้อย่างไร
1. องค์การการค้าโลกเป็นองค์การที่ขับเคลื่อนโดยประเทศสมาชิก (Member driven)
ขณะที่องค์การระหว่างประเทศโดยส่วนใหญ่ เช่น ธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ มีการจัดตั้งคณะกรรมการบริหาร เพื่อให้เป็นคณะกรรมการที่นำเสนอนโยบายและบริหารจัดการองค์การ แต่การตัดสินใจทางด้านนโยบายขององค์การการค้าโลกเป็นการตัดสินใจในที่ประชุมระดับรัฐมนตรีหรือคณะมนตรีทั่วไป ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนจากประเทศสมาชิกทุกประเทศ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากจำนวนสมาชิกองค์การการค้าโลกจำนวนมากและหลากหลาย การเจรจาและปรึกษาหารือร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิกทั้งหมดอย่างจริงจังจึงเป็นไปได้ยาก ดังนั้น ในทางปฏิบัติแล้ว การเจรจาและการปรึกษาหารือประเด็นต่างๆ โดยส่วนใหญ่จึงเป็นการเจรจากันระหว่างประเทศสมาชิกขนาดใหญ่และแกนนำประเทศสมาชิกกลุ่มต่างๆ อย่างไม่เป็นทางการกันก่อน เมื่อพอได้ข้อสรุปแล้ว จึงเสนอในการประชุมคณะมนตรีทั่วไปเพื่อมีมติต่อไป หรือที่เรียกว่า ‘การประชุมที่ห้องสีเขียว’ (green room) (Van den Bossche, Peter Van and Werner Zdouc, 2017)
กระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO ได้กำหนดขั้นตอนการสรรหาไว้อย่างชัดเจนตั้งแต่ขั้นตอนแรก การเริ่มการรับสมัครและเปิดรับสมัครบุคคลดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ขั้นตอนที่สอง ผู้ที่สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO แนะนำตัวกับประเทศสมาชิก พร้อมทั้งการจัดเวทีให้ผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO แถลงวิสัยทัศน์และตอบข้อซักถามจากผู้แทนประเทศสมาชิก ขั้นตอนที่สาม ประธานคณะมนตรีทั่วไปปรึกษาหารือกับผู้แทนประเทศสมาชิกทุกประเทศ และขั้นตอนที่สี่ การเสนอชื่อเพื่อให้ที่ประชุมคณะมนตรีทั่วไปมีฉันทมติแต่งตั้ง การกำหนดขั้นตอนกระบวนการสรรหาอย่างชัดเจนเช่นนี้จึงไม่จำเป็นต้องมีการปรึกษาหารืออย่างไม่เป็นทางการระหว่างประเทศสมาชิกบางประเทศ หรือ ‘การประชุมที่ห้องสีเขียว’ อีกต่อไป ประเทศสมาชิกทุกประเทศล้วนมีส่วนร่วมในกระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO
2. การมีมติขององค์การการค้าโลกใช้ฉันทมติเป็นหลัก (Consensus)
แม้ว่าความตกลงมาร์ราเกซจัดตั้งองค์การการค้าโลกได้กำหนดให้ประเทศสมาชิกมีมติโดยการลงคะแนนเสียงได้ กรณีที่ไม่สามารถมีฉันทมติร่วมกันได้ ให้ใช้การลงมติโดยการลงคะแนนเสียง เช่น การตีความบทบัญญัติความตกลงภายใต้องค์การการค้าโลก[5] การแก้ไขความตกลงภายใต้องค์การการค้าโลก[6] แต่โดยทั่วไปแล้ว องค์การการค้าโลกยังคงใช้การตัดสินใจแบบฉันทมติ[7] สืบต่อจากสมัยแกตต์ (GATT) ก่อนการจัดตั้งองค์การการค้าโลก การมีฉันทมตินี้หมายถึง ไม่มีผู้แทนประเทศสมาชิกในที่ประชุมคัดค้านมติดังกล่าว[8]
การใช้การตัดสินใจแบบฉันทมตินี้มีข้อวิจารณ์อย่างน้อย 3 ประการ (Narlikar, 2002) คือ ประเด็นแรก ฉันทมติแตกต่างจากเอกฉันท์ ขณะที่เอกฉันท์นั้นประเทศสมาชิกทุกประเทศลงคะแนนเห็นด้วย แต่ฉันทมตินี้เป็นกรณีที่ไม่มีประเทศที่เข้าประชุมคัดค้านอย่างเป็นทางการ ด้วยเหตุนี้ การมีฉันทมติจึงไม่รวมถึงเสียงของประเทศที่ไม่ได้เข้าร่วมประชุม โดยเฉพาะอย่างยิ่งแล้ว ในกรณีขององค์การการค้าโลก มีผู้แทนประเทศสมาชิกขนาดเล็กจำนวนหนึ่งที่ไม่มีถิ่นพำนักถาวร ณ นครเจนีวา ซึ่งเป็นที่ตั้งสำนักงานองค์การการค้าโลก หรือแม้กระทั่งกรณีผู้แทนประเทศสมาชิกจะมีถิ่นพำนักถาวร ณ นครเจนีวาก็ตาม แต่มีคณะทำงานของผู้แทนประเทศสมาชิกจำนวนไม่มาก โดยเฉพาะคณะทำงานของผู้แทนสมาชิกจากประเทศกำลังพัฒนาและประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด มีข้อมูลพบว่าขนาดของคณะทำงานผู้แทนประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศพัฒนาแล้วมีคณะทำงานโดยเฉลี่ย 7.38 คน ขณะที่คณะทำงานของผู้แทนประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศกำลังพัฒนา มีคณะทำงานโดยเฉลี่ยเพียง 3.51 คน จำนวนคณะทำงานของผู้แทนประเทศสมาชิกไม่มากนี้ทำให้ไม่สามารถเข้าร่วมประชุมในทุกการประชุมขององค์การการค้าโลกได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแล้ว มักมีตารางการประชุมที่แน่นและทับซ้อนกัน ประเด็นที่สอง ประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศกำลังพัฒนาอาจไม่กล้าคัดค้านมติในที่ประชุมอย่างเป็นทางการ ผู้แทนประเทศสมาชิกจำนวนหนึ่งเลือกที่จะนิ่งเสีย แม้ว่าไม่เห็นด้วยกับมติดังกล่าว และประเด็นที่สาม มีความเห็นกันว่า ฉันทมติเป็นเครื่องมือของประเทศพัฒนาแล้วใช้อ้างความชอบธรรมให้กับการจัดประชุมอย่างไม่เป็นทางการระหว่างประเทศสมาชิกเพียงบางประเทศเพื่อให้ได้ฉันทมติร่วมกัน
อย่างไรก็ตาม ตามกระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO ประธานคณะมนตรีทั่วไปได้ปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกแต่ละประเทศถึงสามรอบด้วยกัน ผลการสอบถามผู้แทนสมาชิกแต่ละประเทศว่าจะให้การสนับสนุนผู้สมัครท่านใดให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO แต่ละรอบนั้นเป็นความลับ ประธานคณะมนตรีทั่วไปจะแจ้งเพียงผลโดยรวมที่ได้จากการปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกแต่ละรอบ กระบวนการสอบถามประเทศสมาชิกทุกประเทศอย่างเป็นความลับนี้ ทำให้ผู้แทนประเทศสมาชิกสะดวกใจที่จะแจ้งกับประธานคณะมนตรีทั่วไปอย่างตรงไปตรงมามากขึ้นว่าจะให้การสนับสนุนผู้สมัครท่านใดให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO นอกจากนี้ แม้ว่าในการประชุมคณะมนตรีทั่วไปเพื่อแต่งตั้งผู้อำนวยการใหญ่ WTO จะยังคงใช้ฉันทมติก็ตาม แต่รายชื่อบุคคลที่เสนอให้คณะมนตรีทั่วไปมีฉันทมตินั้นเป็นรายชื่อบุคคลที่ผ่านกระบวนการปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกทุกประเทศมาแล้ว ดังนั้น เสียงของผู้แทนประเทศสมาชิกขนาดเล็กย่อมได้รับการฟังตลอดกระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO
3. หนึ่งประเทศ หนึ่งเสียง
ดังที่กล่าวข้างต้นว่า ความตกลงมาร์ราเกซจัดตั้งองค์การการค้าโลกเปิดให้มีมติโดยการลงคะแนนเสียงได้ โดยการมีมติจากการลงคะแนนเสียงนี้ องค์การการค้าโลกกำหนดให้ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศมีเพียงหนึ่งเสียง[9] ขณะที่องค์การระหว่างประเทศโดยส่วนใหญ่ ประเทศสมาชิกมีคะแนนเสียงแตกต่างกันตามหลักเกณฑ์ที่ได้กำหนด เช่น ตามสัดส่วนการถือหุ้น (Hurd, 2018) การกำหนดให้ประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกทุกประเทศมีคะแนนเสียงเท่านี้ ย่อมเป็นไปตามหลักการประชาธิปไตย ที่ทุกประเทศเท่ากัน
แม้ว่าจะมีข้อเสนอให้มีการปรับปรุงกฎว่าด้วยการตัดสินใจ (decision-making rules) เพื่อให้ใช้การลงคะแนนเสียงมากขึ้นก็ตาม แต่ประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกยังเลือกใช้ฉันทมติเป็นหลัก ทั้งนี้เนื่องจากในมุมของประเทศสมาชิกที่พัฒนาแล้ว การเปิดให้มีมติโดยการลงคะแนนเสียงได้นั้น จะทำให้ประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกที่เป็นประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุดสามารถผ่านมติได้โดยง่าย เนื่องจากจำนวนประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกที่เป็นประเทศกำลังพัฒนาและประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุดมีจำนวนมากกว่าประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกที่เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ส่วนในมุมของประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศกำลังพัฒนา ก็ยังคงต้องการใช้ฉันทมติเป็นหลักเช่นกัน เนื่องจากประเทศสมาชิกเหล่านี้ไม่เต็มใจที่จะผูกพันกับกฎระเบียบตามความตกลงที่จัดทำขึ้นด้วยเสียงข้างมาก (Tyranny of the majority) นอกจากนี้ ประเทศกำลังพัฒนายังตระหนักด้วยว่า หากยังดื้นรั้นใช้มติโดยการลงคะแนนเสียงแล้ว ย่อมเป็นการผลักไสให้ประเทศพัฒนาแล้วไปจัดทำกฎระเบียบการค้าในองค์การระหว่างประเทศอื่น แทนองค์การการค้าโลก นอกจากนี้ ประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกยังต้องการการปรึกษาหารือกันอย่างไม่เป็นทางการก่อนการตัดสินใจแบบฉันทมติ มากกว่าการมีมติโดยการลงคะแนนเสียง ซึ่งต้องกำหนดรายละเอียดของกระบวนการขั้นตอนต่างๆ ที่ชัดเจนและเป็นทางการมากยิ่งขึ้น (Narlikar, 2002, p.177-178.)
4. การกำหนดขั้นตอนและระยะเวลา
การสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO ได้มีการกำหนดกระบวนการการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่WTO ทั้งระยะเวลาและขั้นตอนไว้อย่างชัดเจน เช่น กระบวนการสรรหาบุคคลดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO เริ่มขึ้นก่อนผู้อำนวยการใหญ่ WTO หมดวาระการดำรงตำแหน่ง9 เดือน การเปิดรับสมัครเป็นระยะเวลา 1 เดือน การแนะนำตัวกับประเทศสมาชิกเป็นระยะเวลา 3 เดือน การปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกประมาณ 3 เดือน และการลงมติแต่งตั้งก่อนผู้อำนวยการใหญ่ WTO หมดวาระการดำรง 2 เดือน ขณะที่การตัดสินใจเรื่องอื่นๆ ไม่มีการกำหนดระยะเวลาและขั้นตอนต่างๆ อย่างชัดเจนเช่นนี้ การเตรียมการก่อนนำเสนอที่ประชุมจึงเป็นเรื่องสำคัญ การเตรียมการประชุมที่ไม่พร้อมอาจนำไปสู่การไม่มีมติร่วมกันในที่ประชุมได้ เช่น ปัญหาความพร้อมด้านการจัดการประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งที่ 3 ที่นครซีแอตเติล สหรัฐอเมริกา เมื่อปี 2542 ทำให้การประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งนั้นล้มเหลวลง ไม่สามารถมีมติเปิดการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบใหม่ได้ (Pedersen, 2006, p.109-112)
5. การปรึกษาหารือ
กระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO ได้กำหนดให้ประธานคณะมนตรีทั่วไปต้องปรึกษาหารือกับประเทศสมาชิกทุกประเทศในแต่ละรอบการคัดเลือกผู้ที่สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO กระบวนการเช่นนี้ย่อมแก้ไขปัญหาการมีส่วนร่วมของประเทศสมาชิก
6. หลักการเพิ่มเติม
กระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO นอกจากการกำหนดให้มีความโปร่งใสอย่างเต็มที่ ให้ประเทศสมาชิกมีส่วนร่วมทุกขั้นตอนของกระบวนการสรรหา และเป็นไปตามแนวทางปฏิบัติที่ดีที่ได้ดำเนินการผ่านมาแล้วทางด้านความโปร่งใสภายในองค์กรและการมีส่วนร่วมของประเทศสมาชิก เป็นหลักการทั่วไปแล้ว ยังได้กำหนดหลักเกณฑ์ให้ประเทศสมาชิกพิจารณาถึงความหลากหลายของบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ในกรณีที่ผู้สมัครดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO 2 ท่านในรอบสุดท้าย มีคุณสมบัติพอๆ กัน จนประเทศสมาชิกไม่สามารถตัดสินใจเลือกได้ว่าจะมีมติให้บุคคลใดดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO การกำหนดหลักเกณฑ์ให้ประเทศสมาชิกคำนึงถึงความหลากหลายของบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO เช่นนี้ย่อมลดการผูกขาดตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่WTO จากประเทศใดหรือภูมิภาคใดภูมิภาคหนึ่ง ไม่สร้างจารีตประเพณีการสืบทอดตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO ว่าจะต้องเป็นบุคคลจากประเทศหนึ่งประเทศใด แตกต่างจากจารีตประเพณีอย่างไม่เป็นทางการของธนาคารโลกว่าประธานธนาคารโลกจักต้องเป็นคนอเมริกัน และผู้อำนวยการกองทุนการเงินระหว่างประเทศจะต้องเป็นบุคคลจากยุโรป (รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, 2562)
แม้ว่าคณะมนตรีทั่วไปจะได้ออกกระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO ปี 2545 ก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาจากผู้อำนวยการใหญ่WTO ที่ผ่านมา ตั้งแต่นาย Renato Ruggiero ผู้อำนวยการใหญ่ WTO ท่านแรกมาจากอิตาลี (ปี 2538-2542) นาย Mike Moore ผู้อำนวยการใหญ่ท่านที่ 2 มาจากนิวซีแลนด์ (2542-2545) นายศุภชัย พานิชภักดิ์ ผู้อำนวยการใหญ่ท่านที่ 3 มาจากไทย (ปี 2545-2548) นาย Pscal Lamy ผู้อำนวยการใหญ่ท่านที่ 4 มาจากฝรั่งเศส (2 วาระ) (ปี 2548-2556) นาย Roberti Azevedo ผู้อำนวยการใหญ่ท่านที่ 5 มาจากบราซิล (ปี 2556-2563) และนางอึนกอซี โอคอนโจ-อิเวลลา ผู้อำนวยการใหญ่ท่านที่ 6 ท่านปัจจุบันมาจากไนจีเรีย จะเห็นได้ว่า องค์การการค้าโลกมิได้มีจารีตประเพณีการสืบทอดตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ WTO จากประเทศหรือภูมิภาคหนึ่งภูมิภาคใด หรือจำกัดเพียงบุคคลจากประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้นแต่อย่างใด
อย่างไรก็ตาม เมื่อเปรียบเทียบกับกระบวนการการตัดสินใจขององค์การระหว่างประเทศอื่นๆ แล้ว กระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO เปิดโอกาสให้ประเทศสมาชิกมีตัวแทนและเสียงในการตัดสินใจขององค์การมากกว่า แต่กระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่ WTO เป็นกระบวนการตัดสินใจที่เป็นไปตามลักษณะพิเศษและแตกต่างไปขององค์การการค้าโลก (องค์การที่ขับเคลื่อนโดยสมาชิก องค์การที่ใช้ฉันทมติ และหนึ่งประเทศหนึ่งเสียง) และยังเป็นกระบวนการที่แตกต่างจากกระบวนการมีมติเรื่องอื่นๆ โดยทั่วไปขององค์การการค้าโลกด้วย (การกำหนดขั้นตอนและระยะเวลา การปรึกษาหารือ และหลักการเพิ่มเติม) ด้วยเหตุนี้ การปรับปรุงกระบวนการการตัดสินใจขององค์การระหว่างประเทศเพื่อเปิดโอกาสให้ประเทศกำลังพัฒนามีตัวแทนและเสียงในการตัดสินใจขององค์การระหว่างประเทศด้านเศรษฐกิจและการเงิน เพื่อให้องค์การดังกล่าวมีประสิทธิผล เชื่อถือได้ และชอบธรรมมากขึ้นยังมีความสำคัญและยังคงต้องดำเนินการต่อไป แม้ภายในองค์การการค้าโลกเอง
กระบวนการสรรหาผู้อำนวยการใหญ่องค์การการค้าโลก (WTO) เชื่อมโยงกับ เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) เป้าหมายที่ 17 : Partnerships for the Goals เสริมความแข็งแกร่งให้แก่กลไกการดำเนินงานและฟื้นฟูหุ้นส่วนความร่วมมือระดับโลก เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน และเป้าหมายที่ 10 : Reduced Inequalities ลดความไม่เสมอภาคภายในและระหว่างประเทศ เป้าประสงค์ที่ 10.6 สร้างหลักประกันว่าจะมีตัวแทนและเสียงของประเทศกำลังพัฒนาในการตัดสินใจในสถาบันการเงินและเศรษฐกิจระหว่างประเทศเพิ่มมากขึ้น เพื่อให้เป็นสถาบันที่มีประสิทธิผลน่าเชื่อถือ มีความรับผิดชอบ และมีความชอบธรรมมากขึ้น และเนื่องด้วยผู้อำนวยการใหญ่ท่านใหม่เป็นสตรีคนแรก จึงเกี่ยวข้องกับ เป้าหมายที่ 5 : Gender Equality บรรลุความเสมอภาคระหว่างเพศ และเพิ่มบทบาทของสตรีและเด็กหญิงทุกคน ในเป้าประสงค์ 5.5 สร้างหลักประกันว่าผู้หญิงจะมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่และมีประสิทธิผล และมีโอกาสที่เท่าเทียมในการเป็นผู้นำในทุกระดับของการตัดสินใจในเรื่องการเมือง เศรษฐกิจ และสาธารณะ
[1] ข้อ II ความตกลงมาร์ราเกซจัดตั้งองค์การการค้าโลก
[2] ‘Procedures for the Appointment of Directors-General’, adopted by the General Council on 10 December 2002, World Trade Organization (WT/L/509), 20 January 2003.
[3] กรณีที่ประเทศสมาชิกเป็นอาณาเขตทางศุลกากร (customs territory) แล้ว ให้เสนอชื่อบุคคลที่มีสิทธิในอาณาเขตทางศุลกากรนั้นอย่างเดียวกันกับสิทธิเรื่องสัญชาติด้วย รวมถึงมีภูมิลำเนาในอาณาเขตทางศุลกากร
[4] ดูเพิ่มเติมได้ที่ https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/dgsel_17jul20_e.htm
[5] ข้อ IX : 2 ความตกลงมาร์ราเกซจัดตั้งองค์การการค้าโลก
[6] ข้อ X ความตกลงมาร์ราเกซจัดตั้งองค์การการค้าโลก
[7] ข้อ IX : 1 ความตกลงมาร์ราเกซจัดตั้งองค์การการค้าโลก
[8] เชิงอรรถที่ 1 ในข้อ IX ความตกลงมาร์ราเกซจัดตั้งองค์การการค้าโลก
[9] ข้อ IX : 1 ความตกลงมาร์ราเกซจัดตั้งองค์การการค้าโลก
เอกสารอ้างอิง
Hurd, Ian (2018). International Organizations : Politics, Law, Practice. Cambridge University Press : Cambridge.
Narlikar, Amrita (2002). ‘The Politics of Paticipation : Decision-making Processes and Developing Countries in the World Trade Organization’, The Round Table. 91: 364, 171-185.
Pedersen, Peter Norgaad (2006). ‘The WTO Decision-Making Process and Internal Transparency’, World Trade Review, 5(1), 103-132.
Van den Bossche, Peter Van and Werner Zdouc (2017). The Law and Policy of the World Trade Organization : Text, Cases and Material. Cambridge University Press : Cambridge.
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2562) ‘ประธานธนาคารโลกคนใหม่’ (Facebook: Rangsun Thanapornpun) (22 กุมภาพันธ์ 2562)
Last Updated on กุมภาพันธ์ 25, 2021
