เมื่อต้นเดือนกุมภาพันธ์ถึงมีนาคม มีความคืบหน้าของประเด็นการโยกย้ายถิ่นฐานที่มีเหตุมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Migration) ทั้งสหรัฐฯ ที่ประธานาธิบดีโจไบเดนได้ออกคำสั่ง (Executive order) กล่าวถึง ‘การให้ความคุ้มครองและช่วยให้ประชาชนได้ตั้งถิ่นฐานใหม่’ ไม่ว่าจะเป็นการพลัดถิ่นจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทางตรงหรือทางอ้อม รวมถึงคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งเอเชียและแปซิฟิก (ESCAP) ประจำกรุงเทพฯ ได้จัดการประชุมทบทวนการดำเนินงานตาม ‘Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration ที่นอกจากจะชี้ประเด็นทั่วไปของการย้ายถิ่นอย่างความเป็นชุมชน การส่งเงินกลับบ้าน ไปจนถึงการค้ามนุษย์แล้ว นายอันโตนิโอ วิตอริโน ผู้อำนวยการใหญ่องค์การระหว่างประเทศเพื่อการโยกย้ายถิ่นฐาน (IOM) ยังแสดงความกังวลว่าการที่เอเชียแปซิฟิกเป็นพื้นที่เปราะบางต่อภัยพิบัติ อาจจะกระทบและยิ่งทำให้สถานการณ์การย้ายถิ่นในภูมิภาคซับซ้อนขึ้น
ซึ่งบางแหล่งข้อมูลการศึกษาก็ได้ชี้ว่า นับวันการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศยิ่งเข้ามามีอิทธิพลให้เกิดการย้ายถิ่น (climate-induced movement) ทำให้คนพลัดถิ่น (displacement) มากกว่าจากเหตุของความขัดแย้งและความรุนแรง และจะมีจำนวนมากขึ้นเมื่อเกิดภัยพิบัติบ่อยขึ้น
SDG Updates วันนี้จึงชวนทำความเข้าใจเบื้องต้นกับแง่มุมผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีต่อการย้ายถิ่น ที่ไม่ว่าใครก็อาจจำเป็นต้อง ‘ย้ายบ้าน’ ออกไปจากชุมชนเดิมได้เหมือนกัน
‘ภายในปี 2593 (2050) จะมีคนย้ายถิ่นเพราะการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมและสภาพภูมิอากาศประมาณ 25 ล้านคนถึง 1 พันล้านคน ในจำนวนนี้คือการย้ายถิ่นทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ แบบชั่วคราวและถาวร’
– การคาดการณ์ของ IOM, 2562
การโยกย้ายถิ่นฐานที่มีเหตุมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Migration) หมายถึงการเคลื่อนย้าย (mobility) หรือการย้ายที่อยู่อาศัยของคนหรือกลุ่มคนที่มีเหตุมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อม (environmental change) และสภาพภูมิอากาศ ไม่ว่าจะเป็นในลักษณะของ
- การย้ายถิ่นชั่วคราวและถาวร
- การย้ายถิ่นภายในประเทศและระหว่างประเทศ
- การย้ายถิ่นของประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาแล้ว
ซึ่งมีความหมายรวมไปถึงการพลัดถิ่น การโยกย้ายถิ่นฐานขนานใหญ่ (mass migration) การวางแผนย้ายถิ่นโดยได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลหรือองค์กร (planned relocation) และผู้ลี้ภัยจากสภาพภูมิอากาศ (climate refugees) ซึ่งไม่ว่าจะมีรายละเอียด คำนิยาม หรือข้อกฎหมายต่อกลุ่มบุคคลต่างกันอย่างไร แต่ใจความสำคัญอยู่ที่การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและผลกระทบ ทำให้ ‘ทุกคน’ กลายเป็น ‘ผู้เปราะบาง’ หรือ ‘ผู้ย้ายถิ่น’ (migrants) ได้เหมือนกัน ทั้งประเทศที่กำลังพัฒนาและพัฒนาแล้ว
ดูรายละเอียดข้อมูลการพลัดถิ่นรายประเทศ 145 ประเทศ แยกตามเหตุของความขัดแย้งและความรุนแรง และภัยพิบัติ ที่
Global Report on Internal Displacement 2020
และ 2019 internal displacement figures
01 ภัยพิบัติจาก Climate Change ที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลันทันใดกับที่ค่อย ๆ มีการเปลี่ยนแปลง นำมาซึ่งการรับมือและปรับตัวต่อสถานการณ์ต่างกัน
แม้ว่าทั้งสองประเภทจะมีอิทธิพลต่อการเลือกหรือจำใจต้องย้ายถิ่นของประชาชน ทว่าภัยพิบัติที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลันที่มาจาก ‘สภาพอากาศสุดขั้ว’ (extreme weather) อาทิ ภัยแล้ง น้ำท่วม สีนามิ คลื่นความร้อน พายุไซโคลน ส่วนใหญ่มักทำให้เกิดการพลัดถิ่นแบบระยะสั้นหรือชั่วคราวที่ประชาชนจำต้องย้ายไปอยู่พื้นที่ชุมชนหรือเมืองใกล้เคียงในระยะหนึ่งก่อนที่จะหวนคืนกลับบ้านเพราะยังคงมีความรู้สึกหวงแหนอยู่ แต่ถ้าหากภัยพิบัตินั้นเกิดขึ้นถี่และรุนแรงขึ้น ก็อาจทำให้ประชาชนย้ายถิ่นในระยะยาวได้
ขณะที่ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เกิดขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป อย่างพื้นที่ที่มีความแห้งแล้งจนกลายสภาพเป็นทะเลทราย (desertification) ดินขาดความอุดมสมบูรณ์ การสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ การกัดเซาะชายฝั่ง ความเป็นกรดในน้ำทะเล ระดับน้ำทะเลเพิ่มสูงขึ้น เหล่านี้ทำให้ประชาชนย้ายถิ่นระยะยาวหรือถาวร ซึ่งเมื่อเกี่ยวพันกับความถาวรแล้วก็จะต้องมีการพูดคุยกันหลายฝ่ายโดยเฉพาะให้เกิดการผสานคนกลุ่มนี้เข้ากับชุมชนใหม่ได้อย่างสันติ
ในแง่นี้ การลดผลกระทบ (mitigation) และการปรับต่อตัวต่อการปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (adaptation) จึงอาศัยมาตรการรับมือต่อการย้ายถิ่นด้วยเหตุดังกล่าวที่ต่างกัน พร้อมกับการมีความเข้าใจว่าทั้งสองกรณีเผชิญกับผลกระทบที่ตามมาในลักษณะเดียวกัน อาทิ การสูญเสียที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย ความมั่นคงทางอาหาร การศึกษาและการมีงานทำ อัตราการเจ็บป่วยและการเสียชีวิต ไปจนถึงผลกระทบของสถานการณ์ที่มีต่อสภาพจิตใจ กระทบต่อความเป็นอยู่และความมั่นคงของมนุษย์นั่นเอง
02 ถึงแม้ทุกคนจะเปราะบางก็ใช่ว่าจะ ‘เปราะบาง’ เท่ากัน การย้ายถิ่นเพราะการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจึงมักเกิดขึ้นภายในประเทศมากกว่าระหว่างประเทศ
จริงอยู่ที่การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศส่งผลกระทบต่อสังคมโดยรวม และมีอิทธิพลต่อการย้ายถิ่นแบบสมัครใจ (voluntary) และจำใจต้องจาก (forced) แต่ด้วยความที่ผลกระทบนั้นมักเกิดขึ้นกับส่วนที่เปราะบางที่สุดของสังคมอย่างรุนแรง ที่ผู้คนกลุ่มนี้อาจมีศักยภาพในการรับมือและปรับตัวต่อเหตุการณ์ได้ไม่สู้ดีนัก การย้ายถิ่นซึ่งขึ้นอยู่กับทรัพยากรหรือเงินทุนที่มี จึงจำกัดอยู่ภายในประเทศมากกว่าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะว่าหากเป็นคนที่อยู่ในประเทศที่ยากจนด้วยแล้ว ย่อมไม่มีทรัพยากรเพียงพอจะย้ายไปในพื้นที่ที่ห่างไกลจากภัยพิบัตินั้นได้ ในแง่นี้ ภาพของการโยกย้ายถิ่นฐานระหว่างประเทศขนานใหญ่จากเหตุของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจึงไม่ชัดเจนมากนัก
ขณะเดียวกัน ผู้เปราะบางเองก็อาจตกอยู่ในภาวะ ‘ติดกับ’ (trapped) กล่าวคืออยู่ในภาวะที่เผชิญกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแต่ก็ไม่สามารถหนีไปจากมันได้ ยิ่งเป็นการซ้ำเติมภาวะความเปราะบางนั้นเป็นเท่าตัว
03 รูปแบบการรับมือกับ Climate Migration ของประเทศกำลังพัฒนาและพัฒนาแล้วก็ต่างกัน
งานวิจัยด้านนี้มักศึกษาในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา อาทิ แอฟริกา เอเชียใต้ และอเมริกาใต้ และมองว่าด้วยความที่สังคมมีการพึ่งพารายได้จากภาคเกษตรกรรม อุณหภูมิที่เพิ่มขึ้นสูงหรือต่ำลงอย่างสุดขั้วย่อมกระทบกับผลผลิตและพืชผลทางการเกษตรและปศุสัตว์ รวมทั้งวิถีความเป็นอยู่ของประชาชน การย้ายถิ่นจึงมักเป็นการย้ายเข้าไปในพื้นที่ท้องถิ่นหรือเมืองใกล้เคียงในระยะสั้นก่อน
ขณะที่ ประเทศพัฒนาแล้วที่ประชาชนส่วนใหญ่อาศัยอยู่ในเมืองที่ไม่ได้มีวิถีชีวิตและแหล่งรายได้ที่พึ่งพิงการเกษตรและสิ่งแวดล้อมมากนัก การศึกษาจึงยังคงเป็นการพูดถึงวิศวกรรม รูปแบบและวัสดุในการสร้างบ้าน และการวางผังเมืองที่คำนึงถึงการรับมือกับภัยพิบัติในพื้นที่เสี่ยงต่อการกัดเซาะทางชายฝั่งหรือน้ำท่วม เป็นต้น
แล้วโลกมีการพูดกันว่าอย่างไร ?
แม้ว่าจะยังไม่มีคำนิยามสากลทางกฎหมายที่เกี่ยวกับ climate migration หรือ climate-induced movement โดยตรง แต่ในการย้ายถิ่นนั้นประชาชนต้องได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายภายในประเทศ กฎระเบียบในภูมิภาค และควรมีการคุ้มครองระหว่างประเทศด้วยกฎหมายสิทธิมนุษยชนสากลที่จะประกันไม่ให้ผู้คนต้องเผชิญกับความเสี่ยงร้ายแรงที่กระทบต่อชีวิตและความปลอดภัย โดยหลัก ๆ มี ‘เครื่องมือ’ สำคัญที่เกี่ยวข้องกับประเด็นนี้ ดังนี้
- Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration: GCM (2561) เป็นครั้งแรกของข้อตกลงระหว่างประเทศที่มีการตระหนักถึงความเชื่อมโยงระหว่างการโยกย้ายถิ่นฐานกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ภัยพิบัติทางธรรมชาติ และความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อม โดยย้ำการสนับสนุนรัฐและผู้โยกย้ายถิ่นฐานทุกคนไม่ว่าจะมีสถานะใด
- UN Framework Convention on Climate Change: UNFCCC ซึ่งมีทีมเฉพาะกิจที่รับผิดชอบประเด็นการพลัดถิ่นที่เชื่อมโยงกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยเฉพาะ
- Sydney Declaration of Principles on the Protection of Persons Displaced in the context of Sea Level Rise (2561) โดย International Law Association ผลักดันให้เป็นแนวทางด้านกฎหมายที่ครอบคลุมกฎหมายสิทธิมนุษยชน กฎหมายผู้ลี้ภัย และกฎหมายภัยพิบัติ คุ้มครองประชาชนจากความเสี่ยงและผลกระทบของระดับน้ำทะเลเพิ่มสูงขึ้นที่มีต่อการพลัดถิ่น โดยมองว่า ‘การย้ายถิ่น’ เป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์รับมือปรับต่อตัวการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วย ดังนั้น จึงต้องอำนวยการอพยพ ตั้งถิ่นฐานใหม่ และให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรม
Resilience สร้างได้และก็ต้องมาจากความเข้าใจประเด็นการย้ายถิ่น
นอกเหนือจากการลดผลกระทบในหน้าแล้งและหน้าฝน และการคิดใหม่เรื่องการวางผังเมืองให้มีภูมิต้านทานต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแล้ว ในการจัดการกับ Climate Migration มาตรการช่วยเหลือทางมนุษยธรรมแก่ผู้พลัดถิ่นภายในประเทศอาจไม่เพียงพอ โดยอาจมีการพิจารณาบนฐานที่ให้ ‘การย้ายถิ่น’ เป็นหนึ่งในวิธีการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate adaptation) อาทิ จัดให้มีการย้ายถิ่นใหม่ภายในประเทศในระยะยาว (relocation) และหากเกิดการย้ายถิ่นขนานใหญ่ นานาประเทศก็ต้องให้ความช่วยเหลือและประสานความร่วมมือระหว่างกัน
นอกจากนี้ ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีผลต่อการพลัดถิ่นหรือย้ายถิ่นไม่เพียงทำให้กลายเป็นคนไร้บ้านหรือไร้งานเท่านั้น แต่ยังมีเรื่องของ ‘อัตลักษณ์’ วิถีชีวิตที่ผูกพันกับท้องถิ่น ความรู้สึกเป็นส่วนหนึ่งของชุมชนที่เรียกว่า ‘บ้าน’ ไปจนถึงความเป็นไปได้ของการเกิดความขัดแย้งใหม่ด้านทรัพยากรระหว่างผู้อยู่อาศัยเดิมและผู้มาใหม่ด้วย
ดังนั้น การเข้ามาให้ความช่วยเหลือ คุ้มครอง หรือเพิ่มศักยภาพการตั้งรับและปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจึงจำเป็นต้องเข้าใจความซับซ้อนเหล่านี้
ประเด็นดังกล่าวเกี่ยวข้องกับ
#SDG1 มีการพูดถึงการการสร้างภูมิต้านทานและลดความเปราะบางต่อภัยพิบัติ/สภาพภูมิอากาศให้กับคนยากจนและที่อยู่ในภาวะเปราะบาง
#SDG10 มีการพูดถึงการอำนวยความสะดวกในการอพยพย้ายถิ่นของคนให้ปลอดภัย มีระเบียบ และมีการจัดการที่ดี
#SDG11 มีการพูดถึงการลดความสูญเสียจากภัยพิบัติที่มีต่อเมือง การปกป้องคนจนและกลุ่มเปราะบางจากภัยพิบัติ
#SDG13 มีการพูดถึงการเสริมภูมิต้านทานและขีดความสามารถในการปรับตัวต่อภัยพิบัติทางธรรมชาติ โดยให้ความสำคัญกับชุมชน คนชายขอบ
และประเด็นนี้ยังส่งผลต่อ
#SDG2 ความมั่นคงทางอาหาร
#SDG3 สุขภาพและสุขภาวะความเป็นอยู่ที่ดี ที่หมายรวมถึงสุขภาพจิต
#SDG8 การมีงานที่ดีสำหรับทุกคน
#SDG14 ความเป็นกรดในมหาสมุทร
#SDG15 การแปรสภาพเป็นทะเลทราย ความเสื่อมโทรมของดินและความหลากหลายทางชีวภาพบนบก
#SDG17 หุ้นส่วนความร่วมมือภายในประเทศและระดับโลกเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
แหล่งที่มา:
As Biden Seeks Answers on Climate’s Impact on Migration, Sydney Declaration Provides Legal Ground Rules for Action
Asia-Pacific: UN forum highlights central role of migrants in world’s most populous region
Environmental Migration
Impacts of Climate Change as Drivers of Migration
Environmental Migrants: Up to 1 Billion by 2050
The ‘inconvenient truth’ of future mixed migration: Climate change, mobility and legal voids
