ในรอบสัปดาห์ที่ผ่านมาประเด็นเรื่องการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการกำลังเป็นที่กล่าวถึงในสังคมอย่างมาก เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 โดยร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวได้มีการแก้ไข เพิ่มเติมเนื้อหาที่แตกต่างไปจากเดิมหลายประการ แต่ประเด็นที่ถูกตั้งข้อสังเกตมากที่สุดคือ ขอบเขต ‘ข้อยกเว้น’ ไม่เปิดเผยข้อมูล อย่างไรก็ตามแนวคิดการเปิดเผยข้อมูลของรัฐมิใช่เรื่องใหม่ ตลอดเวลาที่ผ่านมาได้มีการผลักดันกฎหมาย และมาตรการหลายประการเพื่อส่งเสริมให้มีข้อมูลเปิดของรัฐ (Open Government Data) อย่างต่อเนื่อง SDG Updates ฉบับนี้ชวนอัปเดตสถานะด้านข้อมูลของประเทศไทยในสายตาโลก เราได้ทำอะไรเพื่อทำให้เกิดข้อมูลเปิดขึ้นมาบ้าง และความสำคัญของการเปิดเผยข้อมูลสำคัญอย่างไรต่อการบรรลุ SDGs
ทำความรู้จัก ‘ข้อมูลเปิด’ ‘ข้อมูลข่าวสารราชการ’ และ ‘ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ’
ก่อนลงลึกในรายละเอียดชวนทุกคนทำความเข้าใจกับความหมายของ ‘ข้อมูลเปิด’ ‘ข้อมูลข่าวสารราชการ’ และ ‘ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ’ ที่เราจะพูดถึงตลอดบทความนี้กันเสียก่อน
‘ข้อมูลเปิด (Open Data)’ ตามนิยามของ Open Knowledge Foundation: OFD ต้องมีลักษณะสำคัญคือ พร้อมใช้งานและเข้าถึงได้ นำมาใช้และเผยแพร่ใหม่ได้โดยที่ทุกคนสามารถเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้โดยไม่มีข้อจำกัด
“ข้อมูลข่าวสารของราชการ” เป็นคำที่ถูกนิยามขึ้นตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 (ฉบับเดิม) หมายถึง ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองหรือควบคุมดูแลของหน้วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดําเนินงานของรัฐหรือข้อมูลข้าวสารเกี่ยวกับเอกชน
ส่วน “ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ” เป็นคำที่เริ่มมีการกล่าวถึงโดยเฉพาะมีการเสนอร่าง พระราชบัญญัติข้อมูลสาธารณะซึ่งจะได้กล่าวต่อไป และมีการให้นิยามในร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการที่กำลังแก้ไขด้วย โดยสรุปหมายถึง ข้อมูลข่าวสารที่ผู้ครอบครองหรือผู้ดูแลต้องเปิดเผยให้ประชาชนรู้โดยที่ไม่ต้องร้องขอ
กฎหมายไทย กับ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร
ไม่เพียงแต่พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการที่ถูกพูดถึงเท่านั้น ราวสองสามปีที่ผ่านมาแนวคิดการเปิดเผยข้อมูลของรัฐบาลเพื่อส่งเสริมกลไกการตรวจสอบ ความโปร่งใส ลดการทุจริตคอรัปชั่นเข้ามามีอิทธิพลต่อทิศทางการปฏิรูประบบราชการอย่างมาก โดยเฉพาะเมื่อโลกให้ความสำคัญกับการใช้ข้อมูลและมีการจัดลำดับความน่าเชื่อถือยึดโยงกับการเปิดเผยข้อมูลของรัฐบาลเข้ามาเป็นเกณฑ์ การปฏิรูประบบข้อมูลราชการจึงถูกผลักดันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เราจึงเห็นความพยายามในผลักดันให้ไทยเข้าสู่การเป็น ‘รัฐบาลดิจิทัล’ ทั้งการออกกฎหมาย และสร้างระบบเพื่อเผยแพร่ข้อมูล เช่น
- การออก พระราชบัญญัติการบริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล พ.ศ. 2562 (พ.ร.บ. รัฐบาลดิจิทัล 2562) เพื่อภาครัฐจัดเก็บ ประมวลผลข้อมูลให้ประชาชนเข้าถึงได้ ผลพวงจาก พ.ร.บ. ฉบับนี้ทำให้เกิดเว็บไซต์ Open Government Data of Thailand เป็นศูนย์กลางในการเข้าถึงข้อมูลเปิดภาครัฐของประเทศที่ให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลภาครัฐได้สะดวก รวดเร็ว ตลอดเวลา
- การผลักดัน (ร่าง) พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. เพื่อแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. ฉบับเดิมในปี พ.ศ. 2540 ที่คณะรัฐมนตรีเพิ่งเห็นชอบเมื่อวันที่ 23 มีนาคมที่ผ่านมานั้น
แม้จะมีการปรับเปลี่ยนรายละเอียดบางประการให้ทันสมัยมากขึ้น แต่ก็มีประเด็นข้อยกเว้นการเปิดเผยข้อมูลที่ยังเป็นข้อสังเกตว่าจะนำไปสู่การขยายขอบเขตมิให้เปิดเผยข้อมูลมากจนทำลายหลัก ‘เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นรอง’ หรือไม่ ซึ่งจะได้กล่าวต่อไป - การผลักดัน (ร่าง) พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารสาธารณะ เสนอโดย นายวรภพ วิริยะโรจน์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เสนอภายใต้แนวคิดว่า พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารราชการ พ.ศ. 2540 นั้นประกาศใช้มาอย่างยาวนาน บทบัญญัติหลายส่วนล้าสมัยจึงได้เสนอให้ยกเลิกพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารราชการ พ.ศ. 2540 แล้วหันมาบังคับใช้ พ.ร.บ. ฉบับนี้แทน ปัจจุบัน พ.ร.บ. ฉบับนี้ปิดรับฟังความคิดเห็นไปเมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2564
สถานการณ์ การเปิดเผยข้อมูลของไทย ในสายตาโลก
จากการจัดทำดัชนีเพื่อแสดงการเปิดเผยข้อมูลของรัฐล่าสุดที่มีการสำรวจ เมื่อปี 2016 Open Knowledge Foundation: OFD ได้จัดทำดัชนี Global Open Data Index (GODI) พบว่า โดยในการสำรวจปี ค.ศ. 2016/2017 ไทยได้คะแนน 34 คะแนนจาก 100 คะแนน จัดอยู่ในลำดับที่ 51 จากทั้งหมด 94 ประเทศ ขณะที่ คะแนนดัชนี Open Data Barometer โดยมูลนิธิเวิลด์ไวด์เว็บ (World Wide Web Foundation) ในปี ค.ศ. 2016 ไทยได้คะแนน 27.55 คะแนนจาก 100 คะแนนซึ่งจัดอยู่ในลำดับที่ 53 จากทั้งหมด 114 ประเทศที่อยู่ในการสำรวจ
จะเห็นได้ว่าเมื่อสี่ปีก่อนประเทศไทยมีการเปิดเผยข้อมูลค่อนข้างน้อย ตัวเลขเหล่านี้ไม่เพียงแต่สะท้อนถึงความพร้อมด้านข้อมูล เทคโนโลยีในประเทศเท่านั้น แต่ยังสะท้อนถึงความโปร่งใส เสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลอย่างเท่าเทียม ส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของระบบตรวจสอบและการลงทุนของภาคเอกชนอีกด้วย อย่างไรก็ตามภายหลังจากนั้นไทยก็ได้พัฒนาระบบและกฎหมายให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลสาธารณะ ข้อมูลของราชการได้มากขึ้นโดยเฉพาะการจัดทำเว็บไซต์ศูนย์กลางข้อมูลดังกล่าวข้างต้น ดังนั้น เชื่อว่าหากมีการจัดทำดัชนีครั้งใหม่ไทยน่าจะอยู่ในลำดับที่ดีขึ้น
การเปิดเผยข้อมูลสำคัญอย่างไร
การเปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนได้รับรู้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่ถูกรับรองเอาไว้ทั้งในกฎหมายต่างประเทศและในรัฐธรรมนูญว่า ประชาชนมีสิทธิที่จะได้รับรู้ข้อมูลต่างๆ ที่รัฐครอบครองอยู่ หรือที่เรียกว่า Right to Know สิทธิดังกล่าวมีความสัมพันธ์กับสิทธิในการแสดงความคิดเห็น (Freedom of speech หรือ Freedom of expression)และการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบาย กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ยิ่งประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลของเกี่ยวกับการดำเนินงานของรัฐมากเท่าใด ยิ่งสะท้อนว่าประเทศนั้นให้ความสำคัญกับสิทธิ เสรีภาพของประชาชนมากเท่านั้น
การเข้าถึงข้อมูลไม่ใช่แค่สิทธิ แต่เป็น ‘หน้าที่’ ของรัฐที่ต้องเปิดเผย
สำหรับกฎหมายภายในประเทศไทยไม่เพียงแต่ระบุว่าการเข้าถึงข้อมูลของรัฐเป็นสิทธิเท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 (ฉบับปัจจุบัน) ได้ระบุว่าการเปิดเผยข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะยังเป็น ‘หน้าที่’ ของหน่วยงานอีกด้วย
รัฐมาตรา 59 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บัญญัติว่า “รัฐต้องเปิดเผยข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของ หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐหรือเป็นความลับของทางราชการตามที่ กฎหมายบัญญัติ และต้องจัดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลหรือข่าวสารดังกล่าวได้โดยสะดวก”
นอกจากนี้การเปิดเผยข้อมูลยังเป็นกลไกสำคัญที่ทำให้เกิดระบบตรวจสอบ ลดการทุจริตได้อย่างเป็นรูปธรรม และส่งเสริมบทบาทการมีส่วนร่วมของประชาชนให้สามารถแสดงคิดความเห็น หรือตัดสินใจต่าง ๆ บนพื้นฐานของการมีข้อมูลประกอบอย่างถูกต้อง รอบด้าน
ข้อสังเกตต่อ (ร่าง) พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ
เนื่องจากพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีผลบังคับชใช้เป็นระยะเวลานานทำให้บทบัญญัติหลายมาตราไม่ทันสมัย จึงได้มีการเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมโดยสาระสำคัญของการแก้ไขนั้น มุ่งไปที่ทำให้หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ส่งข้อมูลข่าวสารสาธารณะลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา และเผยแพร่หรือเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาธารณะผ่านระบบดิจิทัล เปิดช่องให้ประชาชนสามารถร้องเรียนต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการได้ กรณีที่รัฐไม่ประกาศข้อมูลข่าวสารไว้ให้ประชาชนตรวจดู ไม่จัดหาข้อมูลข่าวสาร ปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า หรือฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตาม พ.ร.บ.นี้
อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาในรายละเอียดแล้วบทบัญญัติบางประการที่เพิ่มเติมเข้ามานั้นอาจมีลักษณะที่เป็นไปในทางจำกัดการเข้าถึงที่มากเกินความจำเป็นและอาจนำมาสู่การทำลายหลักการ ‘เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นรอง’ ที่เป็นหลักการพื้นฐานในการเปิดเผยข้อมูลของหน่วยงานรัฐ ดังข้อสังเกตเบื้องต้นต่อไปนี้
ข้อมูลประเภทที่ถูกห้ามเปิดเผยอย่างเด็ดขาด ถูกขยายขอบเขตให้กว้างขึ้นกว่าเดิม
กล่าวคือ เดิมข้อมูลที่ห้ามเปิดเผยอย่างเด็ดขาดมีเพียง 1 กรณี นั่นคือ มาตรา 14 ข้อมูลข่าวสารของราชการที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่ร่าง พ.ร.บ.ฉบับปัจจุบันได้เพิ่มเติมข้อมูลด้านการถวายความปลอดภัย และข้อมูลความมั่นคงของรัฐด้านการทหาร การป้องกันประเทศเข้าไปด้วย
โดยเนื้อหาในร่าง พ.ร.บ.กำหนดว่า “ให้ข้อมูลข่าวสารของราชการที่เป็นข้อมูลความมั่นคงของรัฐด้านการทหารและการป้องกันประเทศ ด้านการข่าวกรอง ด้านการป้องกันและปราบปรามการก่อการร้าย ด้านการต่างประเทศที่เกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐ ด้านการรักษาความปลอดภัยบุคคลและข้อมูลความมั่นคงของรัฐด้านอื่นตามที่คณะรัฐมนตรีประกาศกำหนด จะเปิดเผยไม่ได้”
แน่นอนว่าประเด็นเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐนั้นย่อมมีความจำเป็นที่จะต้องจำกัดการเข้าถึงข้อมูลอยู่บ้างในบางชั้นความลับ แต่ปัญหาคือ การจำกัดความว่าข้อมูลประเภทใดบ้างอยู่ขอบเขตที่จำเป็นต้องปกปิดนั้นยังไม่มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน อีกทั้งส่วนท้ายของร่าง พ.ร.บ. ยังให้อำนาจคณะรัฐมนตรีกำหนดประเภทข้อมูลด้านความมั่นคงอื่น ๆ ที่ยังไม่ได้ระบุในร่าง พ.ร.บ. ทำให้หลายฝ่ายกังวลว่าจะนำมาสู่การไม่เปิดเผยข้อมูลโดยอ้างเหตุผลด้านความมั่นคงมากจนเกินขอบเขตในอนาคต
การพิจารณาเป็นลับในกรณีที่เกี่ยวข้องกับข้อมูลข่าวสารที่มีคำสั่งมิให้เปิดเผยอาจนำมาสู่การดำเนินกระบวนยุติธรรมที่สองฝ่ายมีอำนาจในการต่อสู้คดีไม่เท่าเทียมกันได้
นอกจากการเพิ่มเติมประเภทข้อมูลที่ห้ามเปิดเผยแล้ว ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ยังระบุให้การพิจารณาซึ่งหมายรวมถึงการพิจารณาคดีในกระบวนการยุติธรรมนั้นต้องเป็นไปในทางลับ ซึ่งโดยทั่วไปการพิจารณาคดีในศาลจะเปิดให้ประชาชนเข้าฟังได้เพื่อเป็นการประกันว่าการพิจารณาจะเป็นไปอย่างโปร่งใส เปิดเผย แต่ในบางกรณีเพื่อคุ้มครองสาธารณะประโยชน์ศาลอาจพิจารณาไม่ให้ประชาชนเข้าฟังก็ได้ ทั้งนี้ยังอยู่ในดุลยพินิจของศาลที่จะพิจารณาได้ แต่ในกรณีตามร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้หากมีผลบังคับจะกลายเป็นบทบัญญัติที่ต้องปฏิบัติตามโดยไม่สามารถพิจารณาเป็นรายกรณีได้
การเปิดเผยข้อมูลสำคัญต่อการบรรลุ SDGs อย่างไร
หนึ่งในหลักการพื้นฐานของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) คือการพัฒนาที่ครอบคลุม คำนึงถึงคนทุกกลุ่ม (Inclusive Development) ที่ต้องการให้ทุกคนที่จะได้รับผลกระทบจากการพัฒนา หรือการตัดสินใจเชิงนโยบายได้เข้ามามีส่วนร่วม แสดงความเห็น ได้แสดงออกถึงความรู้สึกว่าเป็นเจ้าของทรัพยากรร่วมกัน กระบวนการนั้นจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อเรามี ‘ระบบ’ ที่ออกแบบให้ทุกคนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมได้ง่ายและเท่าเทียม และระบบนั้นจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อสถาบันหลักของสังคมโดยเฉพาะหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่กำหนดนโยบายนั้น ต้องวางตนให้ ‘เปิดกว้าง เข้าถึงง่าย โปร่งใส ตรวจสอบได้’
การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินงานของรัฐไม่ว่าจะเป็นงบประมาณ การใช้จ่าย หรือการตัดสินใจใด ๆ ให้สาธารณชนเข้าถึงเป็นกุญแจสำคัญที่จะทำให้สถาบันเช่นว่านั้นเป็นจริงได้ เมื่อหน่วยงานรัฐเปิดกว้างให้เกิดการตรวจสอบ ย่อมจะทำให้เกิดหลักการตรวจสอบ ถ่วงดุลอำนาจที่มีประสิทธิภาพ อีกทั้งยังเป็นการลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงข้อมูลที่เป็นประโยชน์ต่อการตัดสินใจของประชาชน และจะทำให้ประเทศไทยบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน SDG 16 โดยเฉพาะ
SDG 16.5 ลดการทุจริตในตำแหน่งหน้าที่และการรับสินบนทุกรูปแบบ
SDG 16.6 พัฒนาสถาบันที่มีประสิทธิผลมีความรับผิดชอบและโปร่งใสในทุกระดับ
SDG 16.10 สร้างหลักประกันว่าสาธารณชนสามารถเข้าถึงข้อมูลและมีการปกป้องเสรีภาพขั้นพื้นฐานโดยเป็นไปตามกฎหมายภายในประเทศและความตกลงระหว่างประเทศ
อ้างอิง
http://www.dla.go.th/upload/service/2554/6/21.pdf
https://so04.tci-thaijo.org/index.php/llsj/article/download/156391/113499/
https://index.okfn.org/place/
Last Updated on มกราคม 12, 2022
