เดชรัต สุขกำเนิด
Think Forward Center
อาจารย์เดชรัต สุขกำเนิด ศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต (Think Forward Center) เขียนถึง (ร่าง) พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ที่ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติ “รับหลักการ” เมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2564 ที่ผ่านมา พร้อมตั้งคำถามหา ‘คำอธิบาย’ หลังได้อ่านเอกสาร “ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่าย ปีงบประมาณ 2565” ว่าทำไมรัฐบาลจึงตัดสินใจจัดสรรงบประมาณบางหมวดเพิ่มขึ้น แต่บางหมวดกลับถูกปรับลดงบประมาณลงไปมาก และคำถามสำคัญที่ว่า งบประมาณรายจ่ายในแต่ละปีกำลังนำพาประเทศของเราไปสู่อะไร?
SDG Insights ฉบับนี้ สรุปใจความสำคัญ 4 เหตุผลที่ทำไมเอกสารงบประมาณล่าสุดถึงได้ ‘เข้าใจยากและเข้าถึงยาก’ กลายเป็นเรื่องที่เรา ‘ไม่รู้จัก’ โดยตั้งคำถามการจัดทำงบประมาณของประเทศในเชิงความสอดคล้องกับเป้าหมายแผนชาติระยะยาวของไทย หรือแม้กระทั่งเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) และสถานการณ์โควิด-19 การจัดทำงบประมาณที่ผ่านมาจนถึงครั้งนี้ได้สำรวจ ติดตาม ประเมินผล ‘ผลลัพธ์’ ที่ควรจะเป็นหรือไม่ในกระบวนการจัดทำ ตลอดจนว่าบทบาทของประชาชนในฐานะ ‘ผู้เสียภาษี’ และเสียงสะท้อนจากระดับพื้นที่จะอยู่ตรงไหนในสมการกระบวนการจัดทำงบประมาณของประเทศ
เพื่อน ๆ หลายคนสงสัยว่า การที่ผมอ่านเอกสารงบประมาณเยอะ ๆ (และเขียนเรื่องงบประมาณมาหลายบทความ) ผมพอจะมองเห็นทิศทางการพัฒนาประเทศ (ผ่านการจัดสรรงบประมาณ) ว่าจะไปในทิศทางใด? หรือหนทางในการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนหรือไม่? ผมขอตอบเลยว่า “ไม่” ครับ
การอ่านเอกสารงบประมาณที่มีเอกสาร 38 เล่มเอกสาร รวมกันทั้งหมดมากกว่าหมื่นหน้า ไม่ใช่เรื่องง่าย ๆ แน่นอนว่า แม้จะมีบทสรุปในเอกสารงบประมาณเรียกว่า “งบประมาณโดยสังเขป” มาให้ แต่ลำพังเพียงการอ่านบทสรุปก็คงยิ่งยากเข้าไปใหญ่ ที่จะเข้าใจได้ว่างบประมาณรายจ่ายในแต่ละปีกำลังนำพาประเทศของเราไปสู่อะไร?
จริง ๆ แล้ว การอ่านเอกสารงบประมาณไม่ควรจะเป็น pain point สำหรับคนไทยขนาดนี้ เพราะเอกสารงบประมาณก็คือ แผนการใช้จ่าย/แผนการลงทุนที่จะนำเงินภาษีที่เก็บมาจากประชาชนไทย มาลงทุนในการพัฒนาประเทศในด้านใดบ้าง ดังนั้น เอกสารงบประมาณที่ดีจึงควรอ่านง่าย อ่านแล้วให้ภาพสำคัญถึงจุดเน้นในการจัดสรรงบประมาณในแต่ละปี และในช่วงระยะเวลาที่ยาวกว่านั้น (อาทิ 5 ปี) เพื่อที่ประชาชนจะได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพูดคุยและถกเถียงกันอย่างเต็มที่ แทนที่จะปล่อยให้เป็นหน้าที่เฉพาะของผู้แทนราษฎรที่จะ “อภิปรายกันอย่างราชสีห์ และลงมติกันอย่างหนู”
ผมจึงตั้งชื่อบทความนี้ว่า “งบประมาณที่ไม่รู้จัก” เพราะแม้เราจะพยายามแกะรายละเอียดในเอกสารนี้อย่างดีแล้ว ยังเข้าใจได้ยากว่า ทำไมรัฐบาลจึงตัดสินใจจัดสรรงบประมาณบางหมวดเพิ่มขึ้น แต่บางหมวดกลับถูกปรับลดงบประมาณลงไปมาก
ทำไมเอกสารงบประมาณที่มีรายละเอียดมากมาย จึงไม่ได้บอกทิศทางและเป้าหมายการพัฒนาของประเทศ? นี่คือโจทย์สำคัญของบทความนี้ และผมคิดว่ามีเหตุผลอยู่ 4 ประการด้วยกัน ที่ทำให้การอ่านเอกสารงบประมาณไม่ช่วยให้เราได้คำตอบจากการจัดทำงบประมาณของประเทศนี้
01 – งบประมาณไม่ได้เชื่อมโยงกับยุทธศาสตร์
ประการแรก แม้ว่าในเอกสารงบประมาณจะมีความพยายามกล่าวถึงความเชื่อมโยงระหว่างการจัดสรรงบประมาณกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และอื่น ๆ และมีการระบุตัวชี้วัดเป้าหมายบางตัวเอาไว้ในแต่ละแผนยุทธศาสตร์ แต่การเชื่อมโยงกับแผนระยะยาวดังกล่าวนั้น ก็ไม่ได้เริ่มต้นจากการนำเสนอ
- ตัวเลขเป้าหมายที่ระบุไว้ในแผนยุทธศาสตร์ระยะยาว “ทุกตัว”
- สถานการณ์ที่เป็นจริงในปัจจุบัน ในตัวชี้วัดที่มีการระบุ และ
- เป้าหมายหรือความคาดหวังที่ต้องการบรรลุจากการใช้งบประมาณนั้น ๆ ในแต่ละปี อย่างครบถ้วนในทุกมิติของการพัฒนา (ตามที่ระบุไว้ในแผนยุทธศาสตร์ระยะยาว)
แต่ตัวชี้วัดเป้าหมายและสถานการณ์ที่เป็นจริงเหล่านี้จะพบในกรณีที่ตัวชี้วัดดังกล่าวสอดคล้องกับ ‘คำของบประมาณ’ ของแผนยุทธศาสตร์งบประมาณของหน่วยงานนั้น ๆ ซึ่งได้มีการระบุถึงไว้บ้างเท่านั้นเอง
เมื่อเราไม่เห็น (ก) ปลายทางทั้งหมดที่เราต้องการไป (ข) จุด/สถานการณ์ทั้งหมดที่เป็นอยู่ และ (ค) ความคืบหน้าที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการใช้งบประมาณในปีนั้น “อย่างครบถ้วนรอบด้าน” ตามที่ได้กล่าวข้างต้น จึงเป็นเรื่องที่ยากมากที่จะบอกว่า การจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลกำลังเป็นไปในทิศทางที่ควรจะเป็นหรือไม่? มีความสอดคล้องและสมดุลกับการบรรลุเป้าหมายในแต่ละด้านหรือไม่? การพัฒนาในด้านใดได้รับงบประมาณมากเกินไป หรือน้อยเกินไป?
ยิ่งถ้าเป็นการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน Sustainable Development Goal ทั้ง 17 เป้าหมายแล้ว ยิ่งมีการระบุถึงไว้น้อยมาก ๆ ในเอกสารงบประมาณประจำปี
ทั้งนี้ ความชัดเจนในภาพยุทธศาสตร์ทั้งหมดและการจัดสรรงบประมาณที่ปรับเพิ่มขึ้นและลดลงควรปรากฏชัดเจน ตั้งแต่เอกสาร “งบประมาณโดยสังเขป” เพราะจะเป็นเอกสารที่ประชาชนเข้าถึงและสามารถอ่านได้ง่ายที่สุด
02 – งบประมาณตามแผนยุทธศาสตร์ไม่ได้ระบุผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้น และไม่มีบรรทัดฐานที่ชัดเจน
ประการที่สอง รูปแบบหลักของระบบการจัดสรรงบประมาณที่เป็นอยู่ของไทย เริ่มต้นมาจากการจัดสรรไปตามกระทรวง/กรม/หน่วยงานต่าง ๆ แม้ว่า ต่อมาได้พยายามจำแนกงบประมาณออกมาเป็นแผนยุทธศาสตร์และแผนบูรณาการ รวมถึงจำแนกตามงบประมาณกิจกรรมต่าง ๆ แต่ในเอกสารงบประมาณตามแผนยุทธศาสตร์ จะไม่มีการกำหนด ‘ผลลัพธ์ที่คาดว่าจะเกิดขึ้น’ จากการใช้งบประมาณนั้น ๆ ตามแผนยุทธศาสตร์เอาไว้ (แต่มีเขียนไว้ในเอกสารยุทธศาสตร์การจัดสรรทรัพยากร ซึ่งไม่ได้ปรากฏเป็นหนึ่งในเอกสารงบประมาณในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี) แต่ผลลัพธ์ของการใช้งบประมาณส่วนใหญ่จะไปปรากฏอยู่ในเอกสารของหน่วยงาน (ทั้งระดับกระทรวง/กรม/หรือหน่วยงานอื่น ๆ) มากกว่าในระดับของแผนยุทธศาสตร์ในภาพรวม
การระบุงบประมาณในแผนยุทธศาสตร์ภาพรวมจึงมีลักษณะเป็นเพียงการรวมงบประมาณในหมวดเดียวกันไว้ด้วยกัน มากกว่าจะเป็นการระบุเป้าหมายที่จะบรรลุร่วมกันไว้อย่างชัดเจน ตัวอย่างเช่น มีการรวมค่าใช้จ่ายในรักษาพยาบาลของข้าราชการไว้ในหมวดการสร้างหลักประกันทางสังคมสำหรับประชาชน ส่วนสวัสดิการของประชาชนเองก็กระจายอยู่ในหลายแผนงานยุทธศาสตร์ อาทิ เบี้ยยังชีพสำหรับผู้สูงอายุและผู้พิการก็ไปอยู่ในหมวดของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น แทนที่จะเป็นการสร้างหลักประกันทางสังคม เพียงเพราะรัฐบาลจะใช้เงินดังกล่าวนั้นผ่านการอุดหนุนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ยิ่งไปกว่านั้น การรวบรวมงบประมาณของหน่วยงานต่าง ๆ เข้าไว้ในแผนงานก็ยังไม่มีบรรทัดฐานที่ชัดเจนอีกด้วย ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดในปีนี้คือ แผนยุทธศาสตร์เกษตรสร้างมูลค่า ซึ่งมุ่งเน้นในการสร้างมูลค่าเพิ่มของสินค้าเกษตร ที่จู่ ๆ ในปีงบประมาณ 2565 ก็มีการนำงบประมาณในโครงการตามนโยบายรัฐบาลที่ให้ ธกส. ดำเนินการ เช่น นโยบายรับจำนำผลผลิต นโยบายชดเชยดอกเบี้ยให้เกษตรกร เป็นต้น สูงถึง 41,333 ล้าน เข้ามาไว้ในหมวดนี้ แม้ว่าจะไม่ได้เกี่ยวข้องกับการสร้างมูลค่าเพิ่มสินค้าเกษตรเลยก็ตาม
การนำงบประมาณในโครงการตามนโยบายรัฐบาลที่ให้ ธกส. ดำเนินการ เข้ามาใส่ในแผนยุทธศาสตร์เกษตรสร้างมูลค่า ทำให้ตัวเลขงบประมาณในแผนยุทธศาสตร์เกษตรสร้างมูลค่าปีนี้พุ่งสูงขึ้นมาก จากปีก่อน 6,696.7 ล้านบาท พุ่งมาเป็น 46,616.2 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2565
แต่ถ้าเราแยกเอางบประมาณส่วนที่ให้ ธกส. ดำเนินการออก (ซึ่งในปีก่อน ๆ ก็ไม่เคยรวมอยู่ในหมวดนี้) งบประมาณสำหรับแผนยุทธศาสตร์การ “เกษตรสร้างมูลค่า” จริง ๆ จะเหลือแค่เพียง 5,283.2 ล้านบาท หรือลดลงถึง 21% ซึ่งถือว่าลดลงเยอะมาก เมื่อเทียบกับงบประมาณโดยรวมที่ลดลง 5.7%
ยิ่งพอไปแตกในรายหน่วยงานด้วยแล้ว ก็จะพบว่า แผนยุทธศาสตร์เกษตรสร้างมูลค่า ในส่วนของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ลดลงจาก 6,225.7 ล้านบาท ที่เคยได้ในปีก่อน เหลือเพียง 4,258.1 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2565 เท่านั้น หรือลดลงไปถึง 31.6%
ดังนั้น การจัดหมวดงบประมาณตามแผนยุทธศาสตร์ แต่กลับมิได้ระบุผลลัพธ์ในภาพรวมที่จะเกิดขึ้นในแต่ละตัวชี้วัด และในแต่ละปี และไม่มีบรรทัดฐานที่ชัดเจนในการจัดหมวดหมู่จึงไม่ช่วยให้เรารู้จักงบประมาณของเราเพิ่มมากขึ้นแต่อย่างใด
03 – เป้าหมายของหน่วยงานไม่สะท้อนถึงระดับผลลัพธ์ที่แท้จริง
ประการที่สาม เมื่อเจาะลงมาถึงในระดับของหน่วยงาน ซึ่งเป็น “ฐานคิดหลัก” ของระบบงบประมาณของไทย เราทำความเข้าใจได้ยากมากว่าผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจะเป็นอย่างไร เพราะการระบุเป้าหมายของหน่วยงานต่าง ๆ มีลักษณะเป็นผลผลิต (หรือ output) ไม่ได้เป็นผลลัพธ์ (หรือ outcome) ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ งบประมาณสำหรับการจัดการปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็ก ซึ่งกำลังเป็นปัญหาสำคัญของประเทศไทยในขณะนี้
ปรากฏว่า ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ 2565 รัฐบาลไม่ได้ตั้งแผนงานที่เป็นการเฉพาะเจาะจง หรือเป้าหมายที่เฉพาะเจาะจงเกี่ยวกับการลดปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็กลงแต่อย่างใด แต่เป็นการตั้งงบประมาณและเป้าหมายที่กระจายไปอยู่ตามหน่วยงานต่างๆ และมีการกำหนดเป้าหมายในการใช้งบประมาณไว้หลายรูปแบบ ได้แก่
- กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ระบุว่า เกษตรกรจะได้รับความรู้เรื่องการเกษตรแบบปลอดเผา 17,640 คน และจะลดการเผาในพื้นที่เกษตรได้ 55,000 ไร่
- กรมควบคุมมลพิษระบุว่า (ก) การจัดการมลพิษทางอากาศในพื้นที่เป้าหมาย 4 แห่ง ได้แก่ มาบตาพุด ระยอง สระบุรี (หน้าพระลาน) และกรุงเทพและปริมณฑล โดยไม่ได้กำหนดตัวชี้วัดเป้าหมาย และ (ข) จะตรวจสอบและตรวจจับยานพาหนะ 12,000 คัน
- กรมป่าไม้ระบุว่า (ก) จะมีจำนวนเครือข่ายความร่วมมือในการควบคุมไฟป่า 1,000 หมู่บ้าน (ข) จำนวนจุดความร้อนลดลงร้อยละ 5 เมื่อเทียบกับ 3 ปีก่อนหน้า
- กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม ระบุว่า มีจำนวนพื้นที่ที่มีการจัดการไฟป่า 56 พื้นที่ (ไม่ทราบว่า พื้นที่หมายถึงระดับใด)
- และสำนักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จะมีพื้นที่ที่ได้รับสนับสนุนการแก้ปัญหาหมอกควัน 15 จังหวัด
แม้ว่า ในเป้าหมายของบางหน่วยงาน เช่น กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และกรมป่าไม้ จะมีการระบุเป้าหมายเชิงผลลัพธ์ (outcome) เอาไว้ (อาทิ การลดจุดความร้อนหรือการลดพื้นที่การเกษตรที่มีการเผา) แต่เป้าหมายของหน่วยงานอื่น ๆ กลับมีลักษณะเป็นผลผลิต (output) อาทิ จำนวนพื้นที่ จำนวนจังหวัด ที่ไม่มีการกำหนดเงื่อนไขความสำเร็จในเชิงการลดฝุ่นละอองขนาดเล็กเอาไว้แต่อย่างใด
ขณะเดียวกัน เป้าหมายเชิงผลลัพธ์ที่ได้เช่น การลดจุดความร้อนลง 5% หรือการลดพื้นที่การเกษตรที่มีการเผาลง 55,000 ไร่ จากพื้นที่ที่มีความเปราะบางที่จะมีการเผาทั้งสิ้น 926,000 ไร่ (หรือประมาณ 6% ของพื้นที่เปราะบางต่อการเผา) จะมีความเพียงพอต่อการรับมือกับปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็กที่เผชิญมาหลายปีหรือไม่ เอกสารงบประมาณก็มิได้ให้คำตอบเหล่านี้แต่ประการใด
ยิ่งมารวมกับความไม่ชัดเจนว่า พื้นที่ดำเนินการของกรมป่าไม้ 1,000 หมู่บ้าน กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม 65 พื้นที่ สำนักงานปลัดกระทรวงทรัพย์ฯ 15 จังหวัด กรมควบคุมมลพิษ 4 พื้นที่ จะมีความทับซ้อน และ/หรือสอดประสานกันเพียงใด และพื้นที่ใดบ้างที่น่าจะแก้ไขปัญหาได้ดีขึ้น ความไม่ชัดเจนของการพิจารณางบประมาณเหล่านี้ก็ยิ่งคลุมเครือมากขึ้น
04 – ไม่มีคำอธิบายในกรณีที่งบประมาณลดลง
ประการสุดท้าย เอกสารงบประมาณมีลักษณะเป็น “คำขอ” งบประมาณ เพราะฉะนั้น สิ่งที่รัฐบาลไม่ได้ขอ หรือพูดให้ชัดคือ สิ่งที่รัฐบาลปรับลดงบประมาณลง รัฐบาลก็จะไม่ได้ให้เหตุผลไว้ว่า ทำไมงบประมาณในหมวดนั้น ๆ จึงลดลง และผลลัพธ์ที่ (เคย) ต้องการตามแผนระยะยาวจะยังคงอยู่เหมือนเดิมหรือไม่?
ตัวอย่างที่เห็นในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย 2565 คือ การตัดลดงบประมาณแผนงานยุทธศาสตร์การสร้างหลักประกันทางสังคม โดยเมื่อทำการรวบรวมงบประมาณสวัสดิการประชาชนที่กระจายอยู่หลายแผนงาน/หลายหมวด ตามรายละเอียดในตาราง ก็พบว่า ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายปี 2565 สวัสดิการของประชาชนกลับลดลงจาก 360,352.0 ล้านบาท ในปี 2564 เหลือ 324,763.8 ล้านบาท ในปี 2565 หรือลดลงถึง 9.9% จากปีก่อน
การที่สวัสดิการของประชาชนลดลงในอัตราที่มากกว่าการลดลงของงบประมาณโดยภาพรวม (งบประมาณโดยภาพรวมลดลงร้อยละ 5.7) แปลว่า สัดส่วน (หรือความสำคัญ) ของงบประมาณสวัสดิการของประชาชนลดลงจากร้อยละ 11.0 ของงบประมาณทั้งหมดในปีก่อน เหลือเพียงร้อยละ 10.5 ของงบประมาณทั้งหมด ในปี 2565
สำหรับหมวดสวัสดิการของประชาชนที่ลดลงมากคือ เงินสมทบประกันสังคม ลดลง 30.7% (ทำไม?) เงินกองทุนประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานราก ลดลง 39.4% (ทำไม?) กองทุนการออมแห่งชาติ ลดลง 50.5% (ทำไม?) การเคหะแห่งชาติ ลดลง 53.2% (ทำไม?)
งบประมาณอีกหมวดหนึ่งที่ลดลงอย่างมากก็คือ งบประมาณด้านสิ่งแวดล้อม โดยในงบปี 2565 งบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมถูกหั่นลดลงจาก 16,143 ล้านบาทในปี 2564 เหลือ 8,534 ล้านบาทในปี 2565 หรือลดลงกว่า 47% ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายโดยรวมลดลงในอัตรา 5.7% เท่านั้น หรือถ้าจะเปรียบเทียบง่ายๆ ให้งบประมาณ 3.1 ล้านล้านบาท เทียบเท่ากับเงิน 100 บาท รัฐบาลก็จัดสรรงบมาเพื่อสิ่งแวดล้อมประมาณ 27.5 สตางค์ (หรือเกินหนึ่งสลึงมานิดเดียว)
หากดูจากอัตราที่ลดลงดังกล่าวก็ถือว่า เป็นการลดลงที่น่าตกใจอย่างยิ่ง เพราะค่อนข้างจะขัดกับสถานการณ์ปัจจุบันที่ประชาชนมีความเดือดร้อนจากสถานการณ์โควิด-19 และปัญหาสิ่งแวดล้อมก็ทวีความรุนแรงขึ้น แต่เนื่องจากเอกสารร่างพระราชบัญญัติงบประมาณไม่มีคำอธิบายถึงงบประมาณที่ลดลงเอาไว้ ยิ่งถ้าเราไปอ่านเอกสาร “ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่าย ปีงบประมาณ 2565” ในเอกสารดังกล่าวก็จะไม่มีการอธิบายไว้เลยว่า ทำไมงบประมาณสวัสดิการ หรืองบประมาณสิ่งแวดล้อมจึงถูกปรับลดลงมากขนาดนี้
ขณะเดียวกัน เอกสารงบประมาณก็ไม่มีคำอธิบายหรือยืนยันไว้ด้วยว่า หรือการลดงบประมาณด้านสวัสดิการของประชาชนและงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมลง จะไม่ทำให้คุณภาพชีวิตหรือคุณภาพสิ่งแวดล้อมแย่ลง หรือจะมีผลกระทบต่อการบรรลุตามตัวชี้วัดเป้าหมายของการพัฒนาตามกรอบเวลาที่ (เคย) กำหนดไว้หรือไม่อีกด้วย
บทสรุป: งบประมาณที่ไม่รู้จัก
ด้วยความยากลำบากสำคัญ 4 ประการที่กล่าวถึงข้างต้น ทำให้คนไทยโดยส่วนใหญ่รู้สึกว่า เอกสารงบประมาณเป็นเรื่องไกลตัวเกินไป เข้าถึงได้ยาก สิ่งที่พอจะทำได้จึงเป็นเพียงการไต่ถาม “ความผิดปกติ” บางอย่างที่สังเกตเห็นได้ชัด เช่น ทำไมงบประมาณบางหน่วยงานจึงเพิ่มขึ้น (อย่างผิดปกติ)? ทำไมงบประมาณบางหน่วยงานลดลง (อย่างไม่น่าจะเป็น)? หรือทำไมโครงการบางโครงการที่ไม่เห็นด้วย (เช่น โครงการเขื่อนในพื้นที่อนุรักษ์ เป็นต้น) มีปรากฎอยู่แต่ประชาชนที่เขาไปอ่านจะไม่สามารถบอกกับตัวเองได้เลยว่า การจัดสรรงบประมาณในแต่ละปีกำลังวางแผนให้สังคมไทยและประชากรแต่ละกลุ่มก้าวไปในทิศทางใด คุณภาพชีวิตของตน (และคนอื่น ๆ) จะดีขึ้นหรือไม่จากการจัดสรรงบประมาณตามร่างงบประมาณในปีนั้น ๆ
การมีเอกสารงบประมาณและกระบวนการงบประมาณที่ยากต่อการเข้าถึงและเข้าใจ จึงกลายเป็นอุปสรรคสำคัญของประชาชนไทยในการทำหน้าที่พลเมืองที่จะตรวจสอบและให้ข้อเสนอแนะต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งน่าจะเป็นสิทธิและโอกาสที่สำคัญในฐานะของ “ผู้เสียภาษี” เพราะฉะนั้น บทความนี้จึงขอนำเสนอแนวทางทางการปรับปรุงกระบวนการงบประมาณเพื่อการมีส่วนร่วมของประชาชน
แนวทางการปรับปรุงกระบวนการงบประมาณ
เพื่อการมีส่วนร่วมของประชาชน
การก้าวข้ามจากปัญหา “งบประมาณที่ไม่รู้จัก” ไปสู่การเอื้ออำนวยให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณให้มากขึ้น ควรมีกระบวนการที่จะต้องปรับปรุงดังต่อไปนี้
- แผนยุทธศาสตร์การใช้งบประมาณที่แท้จริงและให้แยกด้านสวัสดิการโดยตรงของประชาชนออกมาเป็นการเฉพาะ – การจัดทำงบประมาณตามแผนงานยุทธศาสตร์ (และแผนงานบูรณาการ) น่าจะเป็นสิ่งที่ประชาชนสามารถเข้าใจและร่วมแสดงความเห็นได้ง่ายกว่า แต่การจัดทำงบประมาณตามแผนงานยุทธศาสตร์จะต้องเป็นแผนยุทธศาสตร์การใช้งบประมาณที่แท้จริง โดยมีเป้าหมายผลลัพธ์ระยะยาว (อาทิ 5 ปี) กำกับไว้อย่างชัดเจน ไม่ใช่เพียงการรวบรวมงบประมาณของแต่ละหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกันไว้ด้วยกัน (และบางส่วนยังไม่เกี่ยวข้องกันอีก) ดังเช่นที่ผ่านมา ทั้งนี้ ควรมีการแยกแผนงานยุทธศาสตร์งบประมาณด้านสวัสดิการโดยตรงของประชาชนออกมาเป็นการเฉพาะ เพราะจะเป็นสิ่งที่ประชาชนสามารถได้รับประโยชน์ และสามารถให้ความเห็นได้โดยตรง
- ความสอดคล้องของการจัดทำงบประมาณกับแผนชาติระยะยาว โดยประชาชนมีส่วนร่วม – การจัดทำงบประมาณตามแผนงานยุทธศาสตร์ควรมีการจัดทำกรอบการจัดสรรงบประมาณระยะยาว 5 ปีที่เชื่อมโยงกับการบรรลุเป้าหมายตามแผนยุทธศาสตร์ระยะยาวต่าง ๆ ทั้งแผนยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals) อย่างครบถ้วน และควรเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่ในขั้นตอนนี้
- ประเมินผลลัพธ์ของการใช้งบตามแผนปีก่อนหน้า เพื่อจัดทำงบปีต่อมาได้ดีขึ้น – การจัดทำร่างพระราชบัญญัติรายจ่ายงบประมาณควรมีการประเมินผลว่า ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงจากการดำเนินการในปีงบประมาณก่อน และเทียบเคียงกับผลลัพธ์ที่ตั้งเป้าหมายไว้ในแต่ละแผนงานยุทธศาสตร์ และเทียบเคียงกับเป้าหมายตามแผนยุทธศาสตร์ระยะยาว รวมถึงเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนด้วย โดยการประเมินผลดังกล่าวควรสะท้อนถึงการปรับปรุงกรอบการจัดสรรงบประมาณในแต่ละแผนงานยุทธศาสตร์ด้วย เพื่อให้แผนงานยุทธศาสตร์ที่ยังไม่บรรลุถึงเป้าหมายสามารถได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มมากขึ้น จนสามารถเข้าใกล้หรือบรรลุเป้าหมายได้ดีขึ้นได้ในปีงบประมาณถัดไป
- ปรับเปลี่ยน เพิ่ม/ลด กรอบงบประมาณตามนโยบาย สถานการณ์สังคมและการคลัง และทิศทางการบรรลุเป้าหมายแผนชาติระยะยาว – ในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี ควรจะเริ่มต้นจากการจัดสรรกรอบงบประมาณตามแผนงานยุทธศาสตร์ที่วางไว้ตามข้อ 2 และปรับเปลี่ยนเพิ่ม/ลดไปตาม (ก) นโยบายของรัฐบาล (ข) สถานการณ์ทางสังคมในปีงบประมาณนั้น (เช่น สถานการณ์โควิด-19 เป็นต้น) (ค) ทิศทางการบรรลุเป้าหมายตามแผนยุทธศาสตร์ระยะยาวและเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (ตามข้อที่ 3) และ (ง) สถานการณ์ทางการคลังของประเทศ โดยการปรับเปลี่ยนกรอบงบประมาณตามแผนงานยุทธศาสตร์ในแต่ละปี ควรเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการนี้อย่างเต็มที่ และรัฐบาลควรนำผลจากกระบวนการนี้เป็นกรอบในการจัดสรรงบประมาณลงสู่หน่วยงานต่าง ๆ ที่อยู่ภายใต้แผนงานยุทธศาสตร์นั้น ๆ ในขั้นตอนต่อไป มิใช่ดำเนินการในลักษณะที่กลับกันเช่นในปัจจุบัน
- ยึดผลลัพธ์เป็นหลัก – การจัดทำงบประมาณของแต่ละหน่วยงานจะต้องยึดโยงกับเป้าหมายผลลัพธ์ตามแผนงานยุทธศาสตร์แต่ละแผนงานอย่างชัดเจน มิใช่ระบุเป้าหมายในเชิงผลลัพธ์หรือผลผลิตของหน่วยงานตนเองขึ้นมาต่างหากโดยไม่เกี่ยวข้องกับเป้าหมายผลลัพธ์ตามแผนงานยุทธศาสตร์ กล่าวคือ หน่วยงานสามารถกำหนดเป้าหมายเชิงผลผลิตของตนเองได้ (เพื่อให้มีความชัดเจนในการติดตามและประเมินผล) แต่ต้องเชื่อมโยงโดยตรงกับผลลัพธ์ตามแผนงานยุทธศาสตร์นั้น
- กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นหัวใจสำคัญ – เมื่อมีการวางแผนงบประมาณในแต่ละแผนงานยุทธศาสตร์แล้วเสร็จ รัฐบาลควรเปิดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ให้ประชาชนสามารถให้ความเห็นแยกไปตามแผนงานยุทธศาสตร์แต่ละแผนงานยุทธศาสตร์ เพื่อที่ประชาชนจะสามารถวิเคราะห์นำเสนอในเชิงลึกได้อย่างเต็มที่ และรัฐบาลจะได้ปรับปรุงก่อนที่จะนำเสนอเข้าสู่สภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรเองก็จะได้รับทราบและนำข้อห่วงกังวลและข้อเสนอแนะของประชาชนมาใช้ในการอภิปรายร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อไป
- ความสำคัญของความเห็นและความต้องการสะท้อนจากระดับพื้นที่ – นอกจากการมีส่วนร่วมในการให้ความเห็นในแต่ละแผนงานยุทธศาสตร์แล้ว การให้ความเห็นในระดับพื้นที่ อาทิ ในระดับจังหวัด ก็มีความสำคัญเป็นอย่างมากเช่นกัน แต่ปัจจุบันการให้ความเห็นในแผนงบประมาณในแต่ละจังหวัดยังทำได้ยาก เพราะงบประมาณที่จะลงในแต่ละจังหวัดยังกระจายอยู่ทั้ง (ก) งบประมาณของแต่ละหน่วยงานส่วนกลาง (ซึ่งบางครั้งไม่ระบุพื้นที่ดำเนินการในเอกสารงบประมาณ) (ข) งบประมาณของกลุ่มจังหวัดและจังหวัด และ (ค) งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะฉะนั้น รัฐบาลควรมีการสังเคราะห์งบประมาณที่ลงสู่พื้นที่ในแต่ละจังหวัดให้เป็นเอกสารงบประมาณที่ชัดเจน (อาจประสานให้มหาวิทยาลัยหรือสถาบันการศึกษาในจังหวัดเป็นผู้ดำเนินการ) และเชื่อมโยงหรือเทียบเคียงโดยตรงกับเป้าหมายการพัฒนาในแต่ละจังหวัด รวมถึงเปิดให้ประชาชนในแต่ละจังหวัดสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการให้ความเห็นดังกล่าวได้อย่างเต็มที่ ว่าทิศทางการจัดสรรงบประมาณ และทิศทางการพัฒนาจังหวัดที่ควรจะเป็นมีความสอดคล้องกันมากน้อยเพียงใด
การปรับกระบวนการงบประมาณตามแนวทางที่กล่าวมาทั้ง 7 ข้อ จะทำให้ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณอย่างมีความหมายมากขึ้น ตั้งแต่การกำหนดกรอบจนถึงการติดตามผล ซึ่งจะทำให้รัฐบาลและรัฐสภาได้รับข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะของประชาชนอย่างเต็มที่และมีความหมาย ขณะเดียวกัน ก็จะทำให้ประชาชนรู้สึกมั่นใจในกระบวนการจัดสรรงบประมาณของรัฐบาล และกระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเพิ่มมากขึ้นตามไปด้วย เช่นเดียวกับการช่วยให้การจัดสรรงบประมาณในแต่ละปี ยึดโยงและตอบโจทย์เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน และเป้าหมายการพัฒนาระยะยาวอื่นไปพร้อมกันด้วย
ถิรพร สิงห์ลอ – พิสูจน์อักษร
ประเด็นดังกล่าวเกี่ยวข้องกับ
#SDG16 สังคมสงบสุข ยุติธรรม สถาบันมีประสิทธิผล รับผิดรับชอบ และครอบคลุม
– (16.6) พัฒนาสถาบันที่มีประสิทธิผล มีความรับผิดรับชอบและโปร่งใสในทุกระดับฅ
– (16.7) หลักประกันว่าจะมีกระบวนการตัดสินใจที่มีความรับผิดชอบ ครอบคลุม มีส่วนร่วม และมีความเป็นตัวแทนที่ดีในทุกระดับการตัดสินใจ
– (16.10) สร้างหลักประกันว่าสาธารณชนสามารถเข้าถึงข้อมูลและมีการปกป้องเสรีภาพขั้นพื้นฐาน โดยเป็นไปตามกฎหมายภายในประเทศและความตกลงระหว่างประเทศ
#SDG17 หุ้นส่วนการพัฒนาที่ยั่งยืน ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับข้อมูล การติดตาม และการตรวจสอบได้
– (17.18) ในด้านการจัดเก็บ/ให้มีข้อมูลที่มีคุณภาพ ทันเวลา และเชื่อถือได้ โดยจำแนกประเภทของข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับบริบทภายในประเทศโดยละเอียด
– (17.19) ต่อยอด/พัฒนาการวัดความก้าวหน้า/ตัวชี้วัดภายในประเทศ และขีดความสามารถด้านสถิติในประเทศกำลังพัฒนา
ประเด็นเรื่องงบประมาณเกี่ยวข้องกับ ‘การมีเงินทุนสนับสนุนการดำเนินการของทุกเป้าหมาย SDGs’ เช่น #SDG1 (อาทิ ระบบและมาตรการคุ้มครองทางสังคม) #SDG3 (อาทิ หลักประกันสุขภาพ การใช้เงินด้านสาธารณสุข การเพิ่มบุคลากรทางการแพทย์) #SDG4 (อาทิ อุปกรณ์ทางการศึกษา) #SDG7 (อาทิ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงาน/เทคโนโลยีพลังงานสะอาด #SDG9 (อาทิ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การใช้งบประมาณกับการวิจัยและพัฒนา) เป็นต้น
