แม้ว่าประเทศจะระดมเงินทุนผ่านการเพิ่มรายได้ของประเทศ การพัฒนาประสิทธิภาพของการใช้จ่าย การลดการทุจริตคอร์รัปชั่น และการปรับปรุงสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการทำธุรกิจและการลงทุน แต่อาจยังไม่เพียงพอ ประเทศจึงเริ่มก่อหนี้จากการกู้ยืม เพื่อให้หนี้ก้อนนั้นนำไปสู่โครงการการพัฒนาต่าง ๆ ทว่าการชำระหนี้คืนอาจจะเป็นภาระทางการเงินของประเทศนั้นอย่างสาหัสจนผิดนัดชำระ (default) ได้
ความยั่งยืนของหนี้ (debt sustainability) หรือ การก่อหนี้จะยั่งยืน ก็ต่อเมื่อ ‘ผู้กู้สามารถจ่ายคืนเงินต้น ดอกเบี้ย หรือทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยให้กับผู้ให้กู้ ซึ่งอาจจะเป็นบุคคล / ผู้ถือหุ้นกู้เอกชน / สถาบันทางการเงิน-ธนาคาร / ประเทศอื่น / ธนาคารโลก ภายในวันที่กำหนดไว้ได้’
หรือในมุมของการก่อ ‘หนี้สาธารณะ’ (public debt) ของประเทศจะยั่งยืนก็ต่อเมื่อ ‘รัฐบาลสามารถจ่ายคืนเงินกู้ในห้วงเวลาปัจจุบันและในอนาคตที่มีการกำหนดไว้ โดยไม่ได้รับความช่วยเหลือทางการเงินเป็นพิเศษหรือเกิดการผิดนัดชำระหนี้’
โดยเป็นหน้าที่ของรัฐบาลจะต้องคงความยั่งยืนของหนี้เอาไว้ (– กู้ยืมมาและชำระคืนได้ตามกำหนด – ) ไม่ให้หนี้ที่ก่อเพื่อจุดประสงค์ของการพัฒนา กลายเป็นการผิดนัดชำระที่ทำให้ผู้กู้สูญเสียการเข้าถึงตลาด มีประวัติค้างจ่าย และประสบกับความยากลำบากกับต้นทุนการยืมเงินที่เพิ่มขึ้นเพราะดอกเบี้ย รวมถึงเป็นหนี้ที่กลายเป็นการทำลายการเติบโตทางเศรษฐกิจ ความก้าวหน้า หรือเสถียรภาพของสังคม
เพราะ ‘หนี้ที่ไม่ยั่งยืน’ (unsustainable debt) หรือการที่รัฐบาลไม่สามารถชำระหนี้คืนตามที่กำหนดไว้ได้ อาจนำไปสู่การประสบปัญหาหนี้ (debt distress) และจำเป็นต้องมีการปรับโครงสร้างหนี้ (debt restructuring – เปลี่ยนเงื่อนไขการจ่ายหนี้เพื่อให้ชำระคืนได้โดยไม่ผิดนัดชำระ)
ส่วนการวิเคราะห์/ประเมินความยั่งยืนของหนี้ของประเทศ จะพิจารณาว่านโยบายที่ใช้รักษาความยั่งยืนของหนี้นั้น สามารถทำได้จริงและคงไว้ซึ่งการเติบโตและความก้าวหน้าของโครงการพัฒนาหรือไม่ ประเทศมีความเสี่ยงที่จะ ‘ก่อหนี้ใหม่มาใช้หนี้เก่า’ (refinancing) หรือไม่ รวมถึงจะต้องดูหนี้ทุกประเภททั้งหมดที่ก่อความเสี่ยงต่อการคลังสาธารณะ (public finance) กล่าวคือ หากดูเฉพาะความหมายอย่างแคบของ ‘หนี้สาธารณะ’ อาจไม่เพียงพอในการพิจารณาความยั่งยืนของหนี้ของประเทศนั้น แต่ควรพิจารณาความหมายกว้างที่ครอบคลุมหนี้ของรัฐบาลกลาง หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรของรัฐ รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน (public nonfinancial corporations – หน่วยงานธุรกิจหรือบริษัทที่รัฐบาลเป็นเจ้าของหรือมีทุนอยู่ด้วย) ภาคธุรกิจการเงินซึ่งรวมถึงธนาคารกลางของประเทศ หนี้ที่รัฐบาล/หน่วยงานภาครัฐค้ำประกัน (publicly guaranteed debt) และหนี้ต่างประเทศ (external debt)
ทั้งนี้ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และธนาคารโลก (World Bank) ประเมินความยั่งยืนของหนี้ที่ครอบคลุมหนี้ภายในประเทศและต่างประเทศ และความสามารถของประเทศที่จะแบกรับภาระหนี้ได้ (countries’ debt-carrying capacity) โดยส่วนมาก สำหรับประเทศที่มีเศรษฐกิจเติบโตก้าวหน้า การวิเคราะห์ความยั่งยืนของหนี้มักเน้นที่หนี้ภาครัฐ ขณะที่ประเทศที่มีรายได้ต่ำ มักเน้นพิจารณาทั้งหนี้ภาครัฐและหนี้ที่ภาครัฐค้ำประกัน
Debt Sustainability Analysis (DSA) โดย IMF และธนาคารโลก เป็นกรอบสำหรับประเทศที่มีรายได้ต่ำประกอบการตัดสินใจยืมเงิน/สร้างหนี้ที่ประเมินแล้วว่าสมดุลกับความสามารถที่จะจ่ายคืนในปัจจุบันและอนาคตได้ตามที่กำหนด รวมทั้งเป็นหลักประกันให้ประเทศที่ได้รับการผ่อนปรนการชำระหนี้ (debt relief) ต้องดำเนินการไปตามเส้นทางการพัฒนาที่ยั่งยืน และให้เจ้าหนี้สามารถประเมินความเสี่ยงได้ เมื่อทำได้เช่นนั้นจะเรียกว่าเป็น ‘sustainable debt’
โดยความสามารถของประเทศที่จะแบกรับภาระหนี้ได้โดยที่หนี้ไม่เป็นภาระทางการเงินที่หนักหนาสาหัสเกินไป ขึ้นอยู่กับคุณภาพของสถาบัน ขีดความสามารถในการบริหารจัดการหนี้ นโยบาย และประเด็นที่ส่งผลกระทบต่อสภาพเศรษฐกิจในภาพใหญ่ (เศรษฐศาสตร์มหภาค) อาทิ การว่างงาน อุปสงค์และอุปทาน การเติบโตทางเศรษฐกิจ เงินเฟ้อ และการค้าระหว่างประเทศ โดยขีดความสามารถของประเทศที่จะแบกรับภาระหนี้ยังเปลี่ยนแปลงตามเวลาและได้รับอิทธิพลจากสภาพแวดล้อมของเศรษฐกิจโลก ความสามารถที่จะแบกรับหนี้ไม่เพียงแต่ขึ้นอยู่กับรัฐบาล/ประเทศผู้กู้เท่านั้น แต่เกี่ยวพันกับการบริหารจัดการการให้บริการด้านหนี้ที่จะต้องทำอย่างระมัดระวังมากขึ้น และพิจารณาให้หนี้เหล่านี้เป็นไปตามเป้าหมายของการกู้ไปพัฒนาด้วย
คำว่า ความยั่งยืนของหนี้ ปรากฎอยู่ใน ‘#SDG17 – (17.4) ช่วยประเทศกำลังพัฒนาในการบรรลุความยั่งยืนของหนี้ระยะยาว โดยใช้นโยบายที่ประสานงานกันที่มุ่งส่งเสริมการจัดหาเงินทุนโดยการก่อหนี้ การบรรเทาหนี้ และการปรับโครงสร้างหนี้ตามความเหมาะสม และแก้ปัญหาหนี้ต่างประเทศของประเทศที่ยากจนและมีหนี้สินในระดับสูงเพื่อลดการประสบปัญหาหนี้’
Target 17.4: Assist developing countries in attaining long-term debt sustainability through coordinated policies aimed at fostering debt financing, debt relief and debt restructuring, as appropriate, and address the external debt of highly indebted poor countries to reduce debt distress
● อ่านบทความที่เกี่ยวข้อง
Build Back Better ที่ครอบคลุมและยั่งยืนในประเทศซีกโลกใต้เริ่มได้ด้วยการผ่อนปรนการชำระหนี้
SDG Vocab รู้จักคำศัพท์ รู้จัก SDGs
หมายเหตุ – คำอธิบายข้างต้นสรุปโดยทีมงาน เพื่อให้อ่านแล้วทำความเข้าใจง่ายเท่านั้น
ไม่แนะนำให้นำไปอ้างอิงในเชิงวิชาการ
แหล่งที่มา:
What is Debt sustainability (IMF)
