ในยุคความผันผวนของสังคมโลก ความท้าทายจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 วิกฤตเศรษฐกิจ การปรับตัวกับเทคโนโลยีที่ก้าวกระโดด ความเข้มข้นในการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างประเทศ และการพร้อมรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ ล้วนเป็นประเด็นท้าทายของสังคมโลกในช่วงหลายปีที่ผ่านมา และยังคาดการณ์อีกว่าโลกจะต้องเผชิญกับความผันผวนดังกล่าวอย่างต่อเนื่อง และอาจทวีความรุนแรงมากขึ้น

จากข้อกังวลดังกล่าว แนวคิดการพัฒนาที่ยั่งยืน จึงถูกตอกย้ำว่าจะเป็นแนวทางสำคัญเพื่อเตรียมความพร้อมให้กับสังคมโลกในการจัดการป้องกัน แก้ไข และรับมือกับวิกฤตการต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้น โดยจำเป็นต้องบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนภายในปี 2030 ซึ่งถูกเซ็ทเป็นเป้าหมายสำคัญที่ทั้งโลกต้องเดินไปสู่เป้าอย่างพร้อมเพียงกัน

เช่นเดียวกัน ประเทศไทยเอง ยังเผชิญปัญหาเรื้อรังจากความเหลื่อมล้ำ ปัญหาทางสังคม การเมือง การพัฒนามนุษย์ ฯลฯ ซึ่งจะยิ่งทวีคูณความท้าทายมากยิ่งขึ้นภายใต้สภาวะของโลก ณ ขณะนี้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่จะนำมาใช้เป็นกรอบทิศทางของประเทศในห้วงต่อไปนี้ (2566 – 2570) จึงถูกคาดหวังจากหลากหลายภาคส่วนว่าจะเป็นหมุดหมายสำคัญในการเสริมสมรรถนะประเทศให้พร้อมรับกับความเปลี่ยนแปลง และในร่างแผนพัฒน์ ฉบับนี้ ยังได้ระบุว่าอาศัยกรอบแนวคิดเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเข้ามาเป็นแนวทางสำคัญเพื่อเป็นหมุดหมายการนำประเทศสู่การพัฒนาที่ครอบคลุมทุกมิติ ทั้งเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม แต่คำถามสำคัญคือ แผนฯ ฉบับนี้ จะกล้าหลุดกรอบแบบเดิม ๆ ที่อาจเหนี่ยวรั้งการพัฒนาที่ยั่งยืนของไทยมาหลายทศวรรษ และตีโจทย์ปัญหาสำคัญของสังคมไทยได้ตรงจุด เพื่อพลิกโฉมประเทศได้ก่อน 2030 หรือไม่?

ในงานเสวนาวิชาการสาธารณะ เรื่อง “โค้งสุดท้ายก่อน 2030: แผนพัฒน์ 13 กับการพลิกโฉมไทยสู่ความยั่งยืน?” เมื่อวันที่ 6 พ.ย. 2564 ที่ผ่านมา SDG Move ได้ร่วมกับ กลุ่มคลัสเตอร์ความสามารถในการแข่งขัน (ICRC), ศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม (CRISP) และศูนย์วิจัยนโยบายด้านเศรษฐกิจสีเขียว (Pro Green) ของคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เชิญชวนนักวิชาการทางด้านเศรษฐศาสตร์ที่มีความเชี่ยวชาญที่หลากหลาย ร่วมกันแลกเปลี่ยน ติดตาม และวิเคราะห์กรอบแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 ถึงความสอดคล้องกับการเป็นหมุดหมายและแนวทางสำคัญเพื่อการขับเคลื่อนประเทศสู่สังคมที่ยั่งยืน พร้อมทั้งให้ข้อเสนอแนะในหลากหลายแง่มุม ต่อการยกร่างแผนฯ ให้ตอบโจทย์กับการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ภายในปี 2030

โดยวิทยากรทั้ง 4 ท่าน ประกอบด้วย รศ.ดร.อาชนัน เกาะไพบูลย์ หัวหน้ากลุ่มคลัสเตอร์ความสามารถในการแข่งขัน ผู้ร่วมประเมินหมุดหมายของแผนฯ ในมิติการพัฒนาภาคผลิตและการบริการ ผศ.ดร.มณเฑียร สติมานนท์ อาจารย์ประจำศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม วิเคราะห์ในมิติโอกาสและความเสมอภาพทางเศรษฐกิจและสังคม รศ.ดร.นิรมล สุธรรมกิจ ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยนโยบายด้านเศรษฐกิจสีเขียว ร่วมสำรวจและประเมินในมิติความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และ ผศ.ชล บุนนาค ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยและสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ประเมินทิศทางการพัฒนาในมิติปัจจัยผลักดันการพลิกโฉมประเทศ

SDG Updates ในครั้งนี้ จะพาทุกท่านเก็บตกประเด็นสำคัญจากวงเสวนาฯ เพื่อติดตามทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมของไทยภายใต้กรอบนโยบายระดับชาติ อย่างกรอบแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 ว่าจะสามารถปูทางสังคมไทยก้าวไปสู่การบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนภายในปี 2030 ได้หรือไม่ หรือความท้าทายสำคัญที่เราจะต้องก้าวผ่านคืออะไรบ้าง

Highlights
| 01 – หมุดหมายในมิติภาคการผลิตและบริการเป้าหมาย (High Value-added Economy)
| 02 – หมุดหมายในมิติโอกาสและความเสมอภาพทางเศรษฐกิจและสังคม (High Opportunity Society)
| 03 – หมุดหมายในมิติความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (Eco-friendly Living)
| 04 – หมุดหมายในมิติปัจจัยผลักดันการพลิกโฉมประเทศ (Key Enablers for Thailand’s Transformation)

01 – การพัฒนาภาคผลิตและการบริการ

รศ.ดร.อาชนัน เกาะไพบูลย์ ได้ทำการประเมินมิติการพัฒนาภาคผลิตและการบริการ (High Value-added Economy) โดยมิตินี้จะใช้หมุดหมายที่ 1 – 6 ตั้งแต่ 1) การเกษตรและเกษตรแปรรูปมูลค่าสูง 2) การท่องเที่ยวที่เน้นคุณภาพและความยั่งยืน 3) การผลิตยานยนต์ไฟฟ้า 4) การแพทย์และสุขภาพมูลค่าสูง 5) การค้า การลงทุน และโลจิสติกส์ และ 6) ดิจิทัลและอิเล็กทรอนิกส์อัจฉริยะ

เพื่อการขับเคลื่อนให้บรรลุเป้าหมาย 5 ประการ ได้แก่ การปรับโครงสร้างการผลิตสู่เศรษฐกิจนวัตกรรม (1-6) การพัฒนามนุษย์ (1-6) สังคมแห่งโอกาสและความเป็นธรรม (1-2, 4-6) การเปลี่ยนผ่านไปสู่ความยั่งยืน (1-3, 5) และการรับมือกับความเสี่ยง (1, 4, 6)

และหากมองจากมุม SDGs เราจะต้องตระหนักว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจ จะต้องมาพร้อมกับองค์ประกอบอย่างการสร้างงาน (#SDG8) การพัฒนาเทคโนโลยี (#SDG9) ผลักดันให้ภาคการผลิตของแต่ละสาขามีความรับผิดรับชอบ โดยที่ใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ (#SDG12) และตระหนักถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำในกระบวนการการเติบโตทางเศรษฐกิจ (#SDG10) เพื่อให้ตรงกับเป้าหมาย 5 ประการข้างต้น และเป้าหมายของร่างแผนดังกล่าวที่เน้นว่าจะต้องเป็น “การพัฒนาที่ยั่งยืน”

นับว่าเป็นงานหินทีเดียวในการประเมิน เพราะแทบทุกภาคส่วนของกิจกรรมทางเศรษฐกิจถูกบรรจุรวมอยู่ในมิติการพัฒนาภาคผลิตและการบริการนี้ โดยเน้น “เพิ่มผลิตภาพ” (productivity) ของแต่ละสาขา วิ่งไปบนถนนสู่เป้าหมายของการพัฒนาเศรษฐกิจไทยให้ “เติบโต” มากขึ้นและเร็วขึ้นกว่าเดิม

อาจารย์ได้นำเสนอมุมมอง 3 ข้อใหญ่ เป็นกรอบการวิเคราะห์ว่า ในรายละเอียดที่ปรากฏอยู่ในร่างแผนพัฒน์ฯ 13 นั้น สอดคล้องกับ 1) ความท้าทายที่กำลังเผชิญหรือไม่ (immediate challenge) 2) ความครอบคลุมรอบด้านเป็นอย่างไร (comprehensiveness) และ 3) คาดว่าอะไรจะเกิดขึ้นต่อไป (forward looking)

ในภาพรวม อาจารย์ประเมินว่ามิติภาคการผลิตและการบริการตามที่ระบุในแผน “ตอบโจทย์ได้ในระดับหนึ่ง” ในแง่ของความพยายามกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ เพิ่มผลิตภาพให้มี “ความสามารถในการแข่งขัน” แต่ก็ยังมีส่วนที่ขาด ส่วนที่ควรจะปรับปรุง คือจะต้องมองหาว่า “ปัญหาที่แท้จริงอยู่ตรงไหน” ที่ทำให้ GDP ไทยไม่เติบโตหรือเติบโตช้ากว่ากลุ่มเพื่อน ซึ่งหากมองจากมุมการส่งออก ก็จะต้องตอบว่านั่นไม่ใช่ปัญหาที่แท้จริง เพราะการส่งออกไม่เท่ากับคำตอบเดียวของการเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน เราจะต้องมองให้เห็นถึงปัจจัยอื่น และตระหนักว่าการยกระดับให้มี “มูลค่าสูง” หรือ “ระดับโลก” ไม่ใช่ผลผลิตที่จะสร้างได้ในเร็ววัน

| ควรผนวกผลกระทบจากโควิด-19 เข้าเป็นองค์ประกอบในร่างแผนพัฒน์ฯ 13

ประการแรก อาจารย์มองว่าจะต้องตั้งต้นจากสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน ที่หลาย ๆ มิติของการพัฒนารวมทั้งมิติด้านเศรษฐกิจเอง ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโควิด-19 โดยได้สร้างแผลเป็นทางเศรษฐกิจ และจะกินระยะเวลายาวนานครอบคลุมการประกาศบังคับใช้แผนในช่วง 5 ปีนี้ (2566 – 2570) นั่นหมายความว่า การจะผลักดันให้ทุกสาขาของภาคการผลิตและบริการลงสนามแข่งอีกครั้ง จะต้องใช้เวลาและให้การสนับสนุนอย่างเต็มที่ ให้ฟื้นกลับมาได้พร้อม ๆ กับการออกแรงวิ่งต่อ การเขียนแผนโดยที่ละเลยองค์ประกอบอย่างโควิด-19 จึงไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ความเป็นจริง ซึ่งอาจารย์แต่ละท่านต่างเห็นพ้องเช่นกันว่า ควรจะผนวกผลกระทบของโควิด-19 ไว้ในแผนนี้ด้วย

| ร่างแผนพัฒน์ฯ 13 ยังไม่สะท้อนแนวโน้มความท้าทายทางเศรษฐกิจในอนาคต

ประการที่สอง อาจารย์ชวนมองความท้าทายในวันนี้และภายภาคหน้า 3 ข้อด้วยกัน คือ ข้อแรก การที่นานาประเทศเริ่มหันมาใช้นโยบายกีดกันทางการค้า หรือเร่งพัฒนาความเข้มแข็งภายในประเทศตลอดห่วงโซ่อุปทานของประเทศนั้น ๆ กันมากขึ้น (protectionism/ mercantilism) ข้อที่สอง เทรนด์กิจกรรมทางเศรษฐกิจซึ่งกำลังเป็นที่นิยม จะทำให้ทุกคนมุ่งกระโจนลงไปทำในตลาดหนึ่งพร้อมกัน แต่ผลข้างเคียงคือจะทำให้ราคาถีบตัวสูงขึ้น และตามมาด้วยปัญหาความขาดแคลน และ ข้อที่สาม ขณะที่เศรษฐกิจดิจิทัล (Digital Economy) เป็นสิ่งที่หนีไม่พ้นในเวลานี้ แต่ก็ยังมีโจทย์ให้ต้องคิดต่อโดยเฉพาะเรื่องการขับเคลื่อนเศรษฐกิจดิจิทัลไปพร้อมกับการกระจายผลประโยชน์อย่างเท่าเทียม ประเด็นทั้ง 3 ข้อเหล่านี้ อาจารย์มองว่า ยังขาดหายไปในร่างแผนดังกล่าว

| ความสอดคล้องเชิงนโยบาย เป้าหมายที่ขัดแย้งกันเอง?

ประการที่สาม พิจารณาถึง “ความครอบคลุมในทุกด้าน” ของแผนฯ อาจารย์มองว่าแผนต้องการออกแบบให้ใช้มาตรการหนึ่ง เพื่อตอบเป้าหมายหลายอย่างในคราวเดียว ซึ่งบางครั้งอาจจะสำเร็จ อย่างไรก็ดี มีข้อควรระวังว่า “เป้าหมายอาจจะขัดแย้งกันเอง” หรือไม่ เพราะหากขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกัน เราจะเสียกำลังทุ่มเทไปโดยเปล่า เพราะงบประมาณมีจำกัด แผนมีอายุใช้งาน 5 ปี แต่เราอาจจะไปไม่ถึงเป้าหมายใดเลยสักทาง

หลังจากนั้น อาจารย์ได้นำเสนอผลการประเมินแยกย่อยตามรายหมุดหมายทั้ง 6 หมุดหมาย ทั้งจุดเด่น จุดอ่อน การสะท้อนสถานการณ์และศักยภาพตามความเป็นจริง รวมถึงให้คำแนะนำ โดยในบรรดา 6 หมุดหมายนี้ อาจารย์มองว่าหมุดหมายที่ 3 ว่าด้วยการผลิตยานยนต์ไฟฟ้า เป็นหมุดหมายอันดับต้นที่อาจารย์ให้คะแนนอยู่ในเกณฑ์ “ดี”

● หมุดหมายที่ 1: การเกษตรและเกษตรแปรรูปมูลค่าสูง

ความกังวลหลัก ๆ 3 ข้อที่มีต่อภาคการเกษตร ข้อแรก คือ ร่างแผนนี้ยังเขียนไม่ชัดเจนว่าจะเชื่อมโยงการให้ความสำคัญกับ Food for the Future เข้ากับของที่มีอยู่เดิมได้อย่างไร ข้อที่สอง การพัฒนาให้มี “มูลค่าสูง” สำหรับภาคการเกษตรต้องใช้เวลาและไม่ได้เกิดขึ้นอย่างกะทันหัน คำว่ามุ่งเป้าหรือเร่งพัฒนาให้ได้ตามกรอบเวลาของแผนนั้น จะขัดแย้งกันเองหรือไม่ และข้อสุดท้าย ที่ต้องเรียกว่าเป็น “จุดอ่อน” คือ เราไม่เคยพูดถึงความท้าทายด้าน “เงินทุน” ซึ่งเป็นสิ่งที่ควรจะต้องปรับปรุง เริ่มจากปรับการสื่อสาร เข้าถึงเกษตรกร/ผู้ผลิต โดยชี้แจงแหล่งเงินทุนในการสนับสนุนให้ชัดเจน

นอกจากนี้ หากผนวกโควิด-19 รวมอยู่ในการมองของแผน ควรมีการต่อยอดจากตลาดการค้าขายที่เกิดขึ้นในช่วงการแพร่ระบาด เพื่อให้ตลาดที่เกิดขึ้นแล้วได้รับการสนับสนุนและเติบโตยิ่งขึ้นต่อไป

● หมุดหมายที่ 2: การท่องเที่ยวที่เน้นคุณภาพและความยั่งยืน

ภาคการท่องเที่ยวเป็นส่วนที่สำคัญยิ่งที่จะช่วยเร่งเครื่องการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทย อย่างไรก็ดี ตลอดห่วงโซ่อุปทานของการท่องเที่ยวได้รับผลกระทบจากโควิด-19 อย่างหนัก และจะต้องใช้เวลาสักระยะที่จะฟื้นตัวกลับมาได้ ดังนั้น คำถามสำคัญข้อแรกจะต้องถามว่า แผนนี้จะสนับสนุนผู้ประกอบการในภาคการท่องเที่ยวให้อยู่รอดได้อย่างไร

● หมุดหมายที่ 3: การผลิตยานยนต์ไฟฟ้า

เหตุผลที่ประเมินว่าสาขาการผลิตยานยนต์ไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในแผนทำคะแนนอยู่ในเกณฑ์ดี เพราะมองว่าแผนมีความชัดเจนในเชิงกระบวนการและเป้าหมาย มีการระบุว่าจะประคองกลุ่มรถยนต์แบบสันดาปเช่นเดิมคู่ขนานไปกับการผลักดันการใช้รถไฟฟ้า ซึ่งสอดคล้องกับงานวิชาการจำนวนมากที่ชี้ว่ารถยนต์ไฟฟ้าไม่จำเป็นต้องเข้ามาแทนที่รถยนต์แบบสันดาป 100% การสนับสนุนคู่ขนานกันยังเป็นการตระหนักถึงบทบาทของอุตสาหกรรมยานยนต์แบบสันดาปในประเทศที่เป็นฐานผลิตแต่เดิมด้วย

อย่างไรก็ดี มีข้อควรระวังในด้านการอุดหนุนรถยนต์ไฟฟ้าและการเปิดเสรี ที่อาจจะส่งผลให้รถยนต์ไฟฟ้าราคาถูกทะลักไหลเข้ามาในประเทศจนกระทบกับอีกภาคส่วนหนึ่ง หากเป็นเช่นนั้นจะมีผู้ได้ประโยชน์และเสียประโยชน์จากการเปิดเสรี/การอุดหนุนรถยนต์ไฟฟ้า และจะมีบางกลุ่มถูกทิ้งไว้ข้างหลัง

● หมุดหมายที่ 4: การแพทย์และสุขภาพมูลค่าสูง

หมุดหมายที่ 4 น่าจะเป็นภาพสะท้อนของความกังวลจากเลนส์ “ความครอบคลุมในทุกด้าน” ได้ชัดเจน จากการที่แผนต้องการผลักดันเกือบทุกสาขาใต้ร่มการแพทย์และสุขภาพไปพร้อมกัน ตั้งแต่สปา นวดไทย ไปจนถึงสเต็มเซลล์ (stem cell) จึงกลับไปสู่คำถามเดิมว่า เป้าหมายที่ตั้งไว้จะขัดแย้งกันเองหรือไม่เมื่อพยายามจะยิงนกหลายตัวพร้อมกัน อาจารย์อาชนันมองว่าในแต่ละส่วนมีโจทย์ ตัวชี้วัดความก้าวหน้า และความสำเร็จที่ตั้งไว้ที่เจาะจงแตกต่างกันอยู่พอสมควร

คำถามสำคัญอีกข้อ ไทยจะพัฒนาให้มีโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวก เพื่อสนับสนุนอุตสาหกรรมยาและการพัฒนายาในไทยอย่างไร การกำหนดจุดยืน/บทบาทของรัฐวิสาหกิจและเอกชนในอุตสาหกรรมยาควรจะขีดเส้นตรงไหนให้ชัดเจน เพื่อไม่ให้ภารกิจ หน้าที่ และกฎหมายของหน่วยงานเป็นอุปสรรคต่อการทำงานระหว่างกัน จะจัดการปัญหาสมองไหลของบุคลากรทางการแพทย์อย่างไร และจะมีการติดตามประเมินผลการท่องเที่ยวทางการแพทย์และสุขภาพอย่างไร คำถามเหล่านี้จะช่วยให้ออกแบบรายละเอียดของแผนได้ชัดเจนขึ้นและได้ประโยชน์มากที่สุด

● หมุดหมายที่ 5: การค้า การลงทุน และโลจิสติกส์

เป็นหมุดหมายที่อาจารย์ให้คะแนนไม่ค่อยดีนัก เพราะเป็นการเขียนแผนที่ค่อนข้างกว้าง ไม่สะท้อนกับความเป็นจริงและศักยภาพของไทยที่มี และยังไม่เห็นชัดเป็นรูปธรรมว่าจะนำไปสู่การปฏิบัติอย่างไร ทั้งที่ความชัดเจนและจับต้องได้เป็นสิ่งสำคัญสำหรับสาขาการค้า การลงทุน และโลจิสติกส์ เพราะมีผลต่อการ “ดึงดูดนักลงทุน” ที่ต้องการข้อมูลที่ชัดเจนประกอบการตัดสินใจเข้ามาลงทุน

หมุดนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับไทยและเราเคยมีประสบการณ์ด้านนี้มาแล้ว อาทิ การสนับสนุนการเปิดเขตเสรีทางการค้า (FTA) ทว่าก็ยังไม่มีแผนที่ชัดเจน เช่น การเชื่อมต่อของแต่ละพื้นที่เพื่อการสนับสนุนการค้าและการลงทุนจะเป็นอย่างไร มีการเตรียมโครงสร้างพื้นฐานทางดิจิทัลไว้หรือไม่อย่างไร

● หมุดหมายที่ 6:  ดิจิทัลและอิเล็กทรอนิกส์อัจฉริยะ

หมุดหมายที่ 6 นี้ ดูเหมือนจะสวนทางกับหมุดหมาย 1-5 ที่อาจารย์ประเมินมา โดยมองว่าแผนเขียนถึงสาขาดิจิทัลและอิเล็กทรอนิกส์อัจฉริยะ เสมือนว่าไทยไม่มีความสามารถเลย ทั้งที่จริงแล้วไทยมีส่วนแบ่งทางการตลาดอยู่ในโลกเช่นกัน ถึงกระนั้น อาจเป็นผลมาจากการที่แผนเน้นพูดถึง “ความเป็นอัจฉริยะ” “อนาคต” และ “การเป็นระดับโลก” มากเกินไป มากจนไม่ได้เชื่อมโยงหรือมองกลับมาหาของที่มีอยู่แต่เดิม

สิ่งที่ไทยจะต้องตระหนักคือ ต้องมองว่าการจะผลักดันให้เติบโตได้ทัดเทียมกับระดับโลก มีปัจจัยและเงื่อนไขที่หลากหลายในการส่งเสริมและสนับสนุน ขณะเดียวกัน สิ่งที่ต้องเร่งปรับปรุงคือ “ความชัดเจน” ในแนวทางที่จะดำเนินการเกี่ยวกับบริษัทข้ามชาติดิจิตัล เพราะเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นซึ่งหน้าในปัจจุบันและต่อจากนี้ไป แต่ในแผนยังไม่ได้กล่าวครอบคลุมถึง

02 – โอกาสและความเสมอภาพทางเศรษฐกิจและสังคม

ผศ.ดร.มณเฑียร สติมานนท์ ได้ประเมินแนวทางหมุดหมายในมิติโอกาสและความเสมอภาพทางเศรษฐกิจและสังคม (High Opportunity Society) หมุดหมายที่ 7-9 ที่ประกอบด้วยการพัฒนา SMEs ให้เข้มแข็งและแข่งขันได้ (7) การพัฒนาพื้นที่และเมืองอัจฉริยะ (8) และเป้าหมายการลดความยากจนข้ามรุ่น และความคุ้มครองทางสังคม (9) ว่าจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำในประเทศได้อย่างไร

แม้สถานการณ์ความยากจนในประเทศไทยจะดีขึ้นเรื่อย ๆ แต่ปัญหาความเหลื่อมล้ำยังคงอยู่ในระดับสูง เพื่อที่จะทำความเข้าใจที่มาที่ไปก่อนการประเมินแผนพัฒนาระดับชาติฉบับนี้ อาจารย์มณเฑียร ฉายภาพปัจจุบันของความเหลื่อมล้ำในประเทศเบื้องต้นให้ได้เห็น โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำที่วัดจากความมั่งคั่งที่เห็นได้ชัดที่สุดจากสัดส่วนบัญชีเงินฝากที่เฉพาะครัวเรือนกลุ่มรายได้สูง (top 10%) ครอบครองสินทรัพย์สูงถึงกว่า 77% ของทั้งประเทศ ผลการศึกษามากมายได้พิสูจน์แล้วว่าประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูงเช่นนี้ คนในประเทศมีแนวโน้มที่จะต้องเผชิญปัญหาสุขภาพ และกระทบต่อความสุขในชีวิตมากกว่า

| ภาครัฐ – ต้นตอความเหลื่อมล้ำด้านค่าจ้าง

เมื่อพิจารณาว่าหนทางหนึ่งที่ประชาชนจะมีโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคมมากขึ้น นั่นคือ การได้รับค่าจ้างที่สูงขึ้น แต่ระดับค่าจ้างของแรงงานแต่ละอุตสาหกรรมก็แตกต่างกันไป อาจารย์มณเฑียร ชี้ให้เห็นถึงตัวเลขที่ไม่มีการกล่าวถึงใน ร่างแผนฉบับนี้คือ ตัวเลขของ “ความเหลื่อมล้ำค่าจ้างแรงงาน” โดยธนาคารแห่งประเทศไทย พบว่าค่าจ้างแรงงานภายในประเทศเฉลี่ยสูงสุดของประเทศอยู่ที่ ‘ภาครัฐ’ และต่ำที่สุดใน ‘ภาคเกษตรกรรม’ ซึ่งทำให้เกิดคำถามต่อว่า ถ้าแรงงานในอนาคตต้องการ “โอกาส” มากขึ้น จะต้องเลือกเข้าทำงานในภาครัฐ (หรือในองค์การระหว่างประเทศ) เพื่อให้ได้ค่าจ้างที่สูงกว่า เท่านั้นหรือ ? และหากคิดว่า ค่าจ้าง เป็นตัวสะท้อนผลิตภาพแรงงาน ก็เกิดคำถามต่อว่า “ผลิตภาพแรงงานของประเทศไทยสูงสุดที่ภาครัฐจริงหรือ?”

| ร่างแผนพัฒน์ 13 ที่เต็มไปด้วยคำถาม

อาจารย์มณเฑียร อธิบายถึงข้อกังวลของ (ร่าง) แผนพัฒน์ ฉบับนี้ทั้งในแนวคิด การกำหนดเป้าหมาย กลยุทธ์ ตัวชี้วัด และแผนในการดำเนินงานของแต่ละหมุดหมายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำนั้นว่ามีความ “ไม่ชัดเจน”

บริบทการพัฒนาในแผนฯ แตะหลายประเด็นมิติสังคม ตั้งแต่การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในช่องว่างรายได้ระหว่างพื้นที่ ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา อุบัติเหตุท้องถนน การเข้าร่วมกองทุนการออม ไปจนถึงปัญหาครอบครัว เหล่านี้ถูกกล่าวถึงในแผนฯ ทั้งหมด จนทำให้ต้องตั้งคำถามว่า “เราจะมุ่งหน้าการลดความเหลื่อมล้ำไปทางไหน” รวมถึงการเลือกใช้ตัวชี้วัดที่ไม่ใช่ระดับสากลในการนำเสนอทำให้ “ไม่เห็นชัดเจนว่าเราจะลดความเหลื่อมล้ำอะไร? วัดความเหลื่อมล้ำกันอย่างไร? และจะจัด priority อย่างไร?”

| หมุดหมายที่ไม่ตอบโจทย์ลดความเหลื่อมล้ำ (ใน 5 ปีนี้)

การวัดผลสัมฤทธิ์ของของมิติการมุ่งสู่สังคมแห่งโอกาสและความเป็นธรรม มีตัวชี้วัดคือ การทำให้ความแตกต่างของความเป็นอยู่ระหว่างกลุ่มประชากรที่มีฐานะทางเศรษฐกิจสูงสุดร้อยละ 10 (Top 10) และต่ำสุดร้อยละ 40 (Bottom 40) ต่ำกว่า 5 เท่า ภายในปี พ.ศ. 2570 อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาไปถึงการดำเนินงานตามกลยุทธ์ของหมุดหมายการพัฒนา 7 – 9 (การพัฒนา SMEs ให้เข้มแข็งและแข่งขันได้, การพัฒนาพื้นที่และเมืองอัจฉริยะ, การลดความยากจนข้ามรุ่นและความคุ้มครองทางสังคม) อาจารย์มณเฑียร ให้ความเห็นว่า “ยังไม่ลิงก์โดยตรงกับการที่จะทำให้คนใน bottom 40% ได้ค่าจ้างเพิ่มขึ้น” เพราะแม้ว่าการพัฒนาตามกลยุทธ์ทั้งหมดจะสร้างประโยชน์ให้แก่ประชาชนทั้งทางสังคมและเศรษฐกิจ แต่การที่ยังไม่มีการตั้งตัวชี้วัดในประเด็น “ภาครัฐคือผู้ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำมากที่สุด” แผนการพัฒนาเหล่านี้จึง “ไม่ชัด” ว่าจะสามารถช่วยลดความเหลื่อมล้ำนั้นได้

อีกทั้งการจะมุ่งไปสู่ประเทศที่มีโอกาสและความเสมอภาพทางเศรษฐกิจและสังคม ตามแผนพัฒน์ฉบับนี้ จะต้องดำเนินการตามหมุดหมายการพัฒนาที่มีทั้งหมด 13 หมุดหมาย ซึ่งแม้จะมีความ comprehensive แต่อาจารย์มณเฑียร แสดงความกังวลว่าการดำเนินการทั้งหมดนี้ “มี priority หรือไม่?” และ “จะไม่ขัดแย้งกันใช่หรือไม่” เพราะไม่มีรายละเอียดให้ว่าทั้ง 13 หมุดหมายนี้ เสริม/ลดประโยชน์ต่อกันอย่างไร

“มันไม่มีเป้าหมายที่ชัด กลยุทธ์ไม่ชัด แผนการดำเนินการตามหมุดหมายไม่ชัด สร้างโอกาส แต่อาจไม่ลดความเหลื่อมล้ำ”

ผศ.ดร.มณเฑียร สติมานนท์

ในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้อย่างยั่งยืน เครื่องมือทางการคลังที่สำคัญอย่าง ‘การปฏิรูปภาษี’ กลับไม่ปรากฏในร่างฉบับนี้เลย ซึ่งอาจารย์มณเฑียร เห็นว่าเรื่องนี้ทำให้ “การลดความเหลื่อมล้ำในแผน 13 จึงแทบเป็นไปไม่ได้เลย”

| จะแก้ปัญหาได้อย่างไร เมื่อเราไม่เคยมีข้อมูล

เมื่อลองดูสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำของประเทศไทย ในรายงานระดับโลก เช่น Sustainable Development Report (SDG Index) ในปี 2021 #SDG10 การลดความเหลื่อมล้ำ เป็นเป้าหมายที่ ‘ติดตัวแดง’ คือ อยู่ในสถานะมีความท้าทายมาก (Major challenges remain) และไม่มีข้อมูลพร้อมใช้สำหรับการพิจารณาแนวโน้ม ซึ่งนี่ไม่ใช่ปีแรก อาจารย์มณเฑียร กำลังชี้ให้เห็นปัญหาของการ “ไม่มีข้อมูลในเรื่องของการลดความเหลื่อมล้ำ” ภายในประเทศอย่างต่อเนื่องสำหรับการจัดทำ SDG Index มาตั้งแต่ปี 2016 ทำให้ต้องตั้งคำถามที่สำคัญต่อว่า “เราจะพัฒนาอย่างยั่งยืนได้อย่างไรในเมื่อเราไม่มีข้อมูล เราจะรู้ว่าเราดีขึ้นหรือแย่ลงได้อย่างไร เมื่อเราไม่มีข้อมูล” และยังไม่รวมถึงว่า เราไม่มีข้อมูลว่าการแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่เกิดขึ้นนี้ซ้ำเติมสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำและความยากจนมากเป็นตัวเลขเท่าใด

ในตอนท้าย อาจารย์มณเฑียร ชี้ให้เห็นอีกมุมมองหนึ่งของการใช้ตัวชี้วัด Palma Ratio หรือ การเทียบรายได้ของกลุ่มคนรวยที่สุด 10% กับรายได้ของกลุ่มยากจนที่สุด 40% ใน SDG Report (ที่ไทยไม่เคยรายงาน) ซึ่งสอดคล้องกับการประเมินใน (ร่าง) แผนพัฒน์ ฉบับที่ 13 ว่า หากลองพิจารณาในประเทศที่มีการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนหลาย ๆ ประเทศ ตัวชี้วัดดังกล่าว “อาจไม่ได้เป็นปัญหา” การทำให้ค่าจ้างสูงขึ้น พร้อม ๆ กับการสร้างสภาพแวดล้อมที่เกิดการแข่งขันได้อย่างแท้จริงอาจเป็นไปได้มากกว่าที่จะทำให้ความเหลื่อมล้ำในประเทศลดลง

03 – ความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

รศ.ดร.นิรมล สุธรรมกิจ ประเมินแนวทางของหมุดหมายในมิติความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (Eco-friendly Living) หมุดหมายที่ 10 และ 11 ที่ประกอบด้วยเศรษฐกิจหมุนเวียนและสังคมคาร์บอนต่ำ (10) และลดความเสี่ยงและผลกระทบจากภัยธรรมชาติและ climate change (11) ของ (ร่าง) แผนพัฒน์ ฉบับที่ 13 ผ่านสายตาของนักเศรษฐศาสตร์ทรัพยากรสิ่งแวดล้อม

อาจารย์นิรมล เห็นว่า หากพิจารณาจากข้อความที่ระบุในร่างแผนฯ ทั้งการอนุรักษ์ป่า การลดก๊าซเรือนกระจก ลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และการเพิ่มมูลค่าสินค้าที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม เหล่านี้จะเป็นการตั้งเป้าหมายเพื่อเดินทางไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมได้ แต่หากเมื่อต้องมองถึงประเด็นด้านทรัพยากรกับความเท่าเทียม เสมอภาค และถ้วนหน้า ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของการพัฒนานั้น อาจไม่สามารถไปถึง เพราะการจัดการทรัพยากรสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะในแง่ของผลกระทบนั้น ผู้ลงมือทำอาจไม่ได้เป็นผู้รับประโยชน์โดยตรง ประโยชน์อาจตกถึงสังคมหรือคนกลุ่มอื่น แต่จะทำเช่นไรให้ทุกคนในสังคมเข้าใจผลของการกระทำของตนเองที่จะกระเทือนตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำนั้น ยังเป็นงานชิ้นใหญ่ที่ภาครัฐควรต้องลงมือทำ โดยรศ.ดร.นิรมล ได้กล่าวถึงกลไก ‘publicize’ เพื่อให้ทุกคนในสังคมตระหนักถึงความเชื่อมโยงกันของปัญหาสิ่งแวดล้อม ซึ่งก็เป็นอีกจุดหนึ่งที่ ใน (ร่าง) แผนพัฒน์ฯ ฉบับนี้ขาดไป

| มีเป้าหมาย แต่ยังขาดแรงจูงใจที่มีประสิทธิภาพ

เพื่อการดำเนินงานตามหมุดหมายที่ 10 อาจารย์นิรมล ชี้ประเด็นของการใช้คำว่า ‘มาตรการทางการเงินและการคลัง’ ที่ “กว้างเกินไป” ซึ่งตั้งใจให้เป็นมาตรการที่สร้างแรงจูงใจให้เกิดการเปลี่ยนแปลง แต่ความไม่ชัดเจนที่ปรากฏ ก็ทำให้เกิดความสงสัยว่าเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์นั้นคืออะไร และจะเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพมากเพียงใด อาจารย์นิรมล อธิบายว่า “แผนฯ 13 ไม่กล้าที่จะเขียนลงไปว่าจะทำอะไร จะให้เงินสนับสนุน อุดหนุน เก็บค่าธรรมเนียม เก็บภาษีมลพิษ ฯลฯ” ซึ่งเหล่านี้เป็นมาตรการที่ภาครัฐเท่านั้นเป็นผู้รับผิดชอบ เพราะเป็นการใช้เงินของรัฐ แต่ยังเป็นช่องว่างอันคลุมเครือที่ปรากฏในร่างแผนฯ และยังคงพบเห็นการใช้คำว่า ‘สร้างความตระหนัก – ส่งเสริม – สนับสนุน – ขอความร่วมมือ’ อยู่เนือง ๆ ไม่ต่างกับในแผนพัฒนาก่อนหน้านี้ ซึ่งกลไกที่อาศัยความสมัครใจเหล่านี้อาจไม่มีความเข้มแข็งพอที่จะกระตุ้นให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่จับต้องได้ หรือพลิกโฉมได้อย่างที่ (ร่าง) แผนพัฒน์ฉบับนี้จั่วหัวไว้ อาจารย์นิรมล จึงสรุปว่า แม้จะทำตามกลไกสนับสนุนที่จับต้องได้และระบุไว้ในหมุดหมายที่ 10 ก็ “ไม่สามารถนำไปสู่เศรษฐกิจหมุนเวียน ไม่สามารถนำไปสู่สังคมคาร์บอนต่ำได้เลย” เพราะยังขาดกลไกสนับสนุนอื่น ๆ อีกมาก

ในขณะที่ หมุดหมาย 11 กลับเป็นหมุดหมายที่มีกลไกที่ชัดเจนและจับต้องได้ โดยเฉพาะกลไก ‘การทบทวนการจัดสรรงบประมาณ’ ที่จะเปลี่ยนมาให้ความสำคัญกับมาตรการลดความเสี่ยงและมาตรการป้องกัน แทนมาตรการเผชิญเหตุฉุกเฉินและฟื้นฟู ที่อาจารย์นิรมล อธิบายด้วยประโยค “รู้ว่าไม่ดี ก็ปรับซะ” และหวังให้ความชัดเจน เป็นรูปธรรม และการเปลี่ยนแปลงบนฐานของประโยชน์สูงสุดนี้ปรากฏอยู่ในหมุดหมายอื่น ๆ ด้วย

“[การเขียน] แผนฯ 13…จะต้องมองถึงอนาคตด้วย ดังนั้นจึงคิดว่าไม่มีทางเปลี่ยนแปลงไปถึง [วาระ] 2030 เพราะขนาดในแผน 13 มันยังย่ำอยู่ที่เดิม อยู่ที่หน่วยงานของรัฐดำเนินการ และไม่ได้ระบุตั้ง commitment ตั้งพันธกิจว่าเราจะดำเนินการอะไรต่อเพื่อให้ต่อกับแผน 14 ซึ่งอยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ”

| มาตรการในหมุดหมายที่ขาดความเชื่อมโยงกับภาคส่วนที่ไม่ใช่รัฐ และระหว่างหมุดหมายด้วยกันเอง

อาจารย์นิรมล ให้ความเห็นว่า การดำเนินงานตาม (ร่าง) แผนพัฒน์ฉบับนี้ยังคงกระจุกอยู่ที่หน่วยงานของรัฐ ซึ่งก็ยังเป็นกรอบการทำงานแบบเดิม ๆ ดังจะเห็นได้จาก ในหมุดหมายที่ 10 กล่าวว่าการจัดการตลาดคาร์บอนที่ยังกระจุกตัวอยู่ที่ ‘ภาคป่าไม้’ ซึ่งจัดการโดยภาครัฐเป็นส่วนใหญ่ ไม่ได้ดึงภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ ที่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามาร่วมใช้กลไกนี้ด้วย เพื่อให้ถึงเป้าหมายหลักได้เร็วขึ้น

รวมไปถึงการขาดความเชื่อมโยงระหว่างตัวชี้วัดในหมุดหมาย และโอกาสที่จะได้มองย้อนไปเห็นว่ากิจกรรมการพัฒนาในหมุดหมายอื่นใด ที่จะส่งผลกระทบต่อประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม อาจารย์นิรมล ได้เสนอให้เห็น จุดที่มีความเป็นไปได้ที่จะทำงานในส่วนนี้ นั่นคือตัวชี้วัดเรื่อง ‘มาตรการเพื่อลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ด้วยการสร้างแบบจำลองความเสี่ยงเพื่อค้นหาและระบุกลุ่มเปราะบางต่อปัญหาภูมิอากาศ’ ที่ปรากฏในหมุดหมายที่ 11 ที่ปัจจุบันขาดการ “เกาะเกี่ยวกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นผู้ก่อผลกระทบทางลบ” ที่อยู่ในหลาย ๆ ภาคส่วน ซึ่งหากมีส่วนนี้ก็จะเป็นตัวสร้างความเชื่อมโยงถึงกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ปรากฏในหมุดหมายอื่น ๆ ได้ตั้งแต่ 1 –  10 โดยใช้มิติด้านสิ่งแวดล้อมนี้เป็นตัวควบคุม เพื่อการป้องกัน/แก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมตั้งแต่ต้นทาง

| การพัฒนาที่มุ่งกลับไปสู่การเติบโตแบบเดิม และจะทิ้งปัญหาสิ่งแวดล้อมไว้แบบเดิม

นอกจากนี้ ความกังวลของการมุ่งพัฒนาการเติบโตของเศรษฐกิจของประเทศให้กลับไปมั่งคั่งทัดเทียมกับช่วงเวลาก่อนการแพร่ระบาดจองโควิด-19 อาจเป็นตัวเลือกที่ทำให้อาจารย์นิรมลตั้งคำถามว่า “เราไม่มีบทเรียนเลยหรือ ?” กับปัญหาสิ่งแวดล้อมที่ผ่านมาจากการพัฒนาที่มุ่งให้เศรษฐกิจเติบโตเพียงมิติเดียว โดยเฉพาะประเด็น ‘Green Recovery Plan’ หรือ การฟื้นฟูเศรษฐกิจที่คำนึงถึงสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นเทรนด์ระดับโลก กลับไม่ปรากฏใน (ร่าง) แผนพัฒน์ฯ ฉบับนี้เลยอย่าง “น่าเสียดาย” ทั้งที่แผนฉบับนี้ถูกเขียนขึ้นในห้วงเวลาที่การระบาดของโควิด-19 ได้ทำเห็นว่าโลกต้องการทิศทางพัฒนาเศรษฐกิจแบบใหม่ ซึ่งหากไม่มีมิติของ Green Recovery มากำกับกิจกรรมในภาคเศรษฐกิจเดิมที่ไทยมีอยู่ “ก็ไม่สามารถที่จะทำให้หมุดหมายที่ 10 บรรลุได้เลย” โดยอาจารย์นิรมล เห็นว่า ทุกคนก็จะกลับไปมีกิจกรรมเศรษฐกิจตามหมุดหมายอื่น ๆ ในแนวทางที่ไม่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมแบบเดิมต่อไป และยังเป็นคำถามว่านี่จะทำให้หมุดหมายของการพัฒนาในแผนฯ ขัดแย้งกันเองระหว่างมิติเศรษฐกิจและมิติสิ่งแวดล้อม หรือไม่?

ดูเพิ่มเติมที่ SDG Updates | เมื่อโลกต้องการโมเดลเศรษฐกิจใหม่ ไทยจึงมี ‘BCG’ (Bio-Circular-Green Economy) เป็นวาระแห่งชาติปี 2564

04 – ปัจจัยผลักดันการพลิกโฉมประเทศ

ผศ.ชล บุนนาค ประเมินมิติปัจจัยผลักดันการพลิกโฉมประเทศ หมุดหมายที่ 12-13 ว่าด้วยกำลังคนที่มีสมรรถะสูง (12) และภาครัฐที่ทันสมัยมีประสิทธิภาพ (13) โดยประเมินภาพรวมของทั้งร่างแผนพัฒน์ 13 ว่า “พลิกโฉมประเทศ” ได้จริงหรือไม่ ผ่านการตั้งคำถาม 2 ข้อว่า 1) ความยั่งยืนยืนอยู่บนฐานแนวคิดใด และ 2) การพลิกโฉม (transformation) หมายความว่าอย่างไร

อาจารย์เกริ่นขึ้นต้นว่า หากยึดแนวคิดความยั่งยืนตาม 17 เป้าหมาย SDGs จะพบว่าสอดรับกับหลักการที่คำนึงถึงความครอบคลุมไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (inclusive) การบูรณาการ (integrated) และการพัฒนาที่เป็นสากล (universal) อีกหนึ่งประการสำคัญ SDGs ยังพูดถึงหลักการ “การพลิกโฉม” (transformative) เอาไว้ด้วย ซึ่งเป็นจุดที่ต้องเน้นย้ำทำความเข้าใจ เพราะ SDGs กำลังจะบอกว่า “จะต้องเปลี่ยนแปลงเชิงระบบจากระดับรากฐาน” ตั้งแต่วิธีคิดสู่การลงมือทำ เป็นการพัฒนาที่ไม่เน้นเพียงการเติบโตทางเศรษฐกิจ (growth-led) เฉกเช่นการพัฒนาแต่เดิมที่ดำเนินมา (business-as-usual) แต่จะต้องคำนึงถึง “ความสมดุล” ของแต่ละมิติการพัฒนา การแยกระหว่างอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้นกับการเสื่อมโทรมทางสิ่งแวดล้อมการบริหารจัดการแบบ “ประสิทธาภิบาล” (Effective Governance) ความสอดคล้องเชิงนโยบายกลไกทางการเงินเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ความสามารถในการตั้งรับและปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลง การเสริมพลังกัน และ Transformative Partnership เป็นต้น

ดูเพิ่มเติมที่ SDG Updates | ACT NOW! in “DECADE OF ACTION (2021-2030)” : อัปเดตความก้าวหน้า สำรวจความท้าทาย แล้วลงมือทำได้เลย!

จะเห็นว่าในการจะตอบคำถามว่าทั้งส่วนของระดับหมุดหมายและภาพรวมของร่างแผนพัฒน์ฯ ฉบับที่ 13 นี้ ว่าพลิกโฉมไปสู่ความยั่งยืนหรือไม่ จำเป็นต้องมองจากหลากหลายองค์ประกอบ โดยแม้ว่าร่างฉบับนี้ได้เปิดรับแนวคิด SDGs เข้ามาในการเขียนแผนอย่างเป็นกิจจะลักษณะตามความเห็นของอาจารย์ แต่อาจารย์ก็ประเมินว่ามิติปัจจัยผลักดันการพลิกโฉมประเทศและในภาพรวมของทั้งร่างฉบับนี้ “ไม่สามารถพลิกโฉมได้จริง”

| หมุดหมายที่ 12 ไม่พลิกโฉม เพราะเป็นบริการสาธารณะตาม “สิทธิมนุษยชน” ที่พึงมีอยู่แล้ว

อาจารย์ให้คะแนนกับหมุดหมายที่ 12 อยู่ในเกณฑ์ดี เพราะสอดรับได้เป็นอย่างดีกับ #SDG4 ว่าด้วยการศึกษาที่มีความเสมอภาค อย่างไรก็ตาม อาจารย์มองว่าในรายละเอียดนั้นเป็นการให้บริการสาธารณะขั้นพื้นฐานที่จะต้องทำอยู่แล้ว กล่าวคือ เป็นการพัฒนาคนตามหลักสิทธิมนุษยชนเพื่อเป็นฐานของการต่อยอดสู่การพัฒนาในมิติอื่น หรือเพื่อตอบโจทย์ SDGs แต่ยังไม่ได้สะท้อนถึงการพลิกโฉมตามหลักการพลิกโฉมที่ได้กล่าวไปข้างต้น

| หมุดหมายที่ 13 ไม่พลิกโฉม เพราะยังก้าวไม่พ้นจากแนวคิดเช่นที่เคยทำมา

อาจารย์วิเคราะห์แนวคิดการบริหารจัดการสาธารณะผ่านการเขียนหมุดหมายที่ 13 ว่ายังคงเป็นการบริหารจัดการแบบ New Public Management (NPM) หรือการให้บริการสาธารณะ “โดยภาครัฐ” ทั้งที่จะต้องเคลื่อนจากการนำโดยภาครัฐไปสู่การทำงานร่วมกันกับภาคส่วนอื่น เพราะการให้บริการสาธารณะกินความหมายกว้างกว่าการกระทำโดยภาครัฐ มีหลากหลายผู้เล่น/ตัวแสดงที่สามารถเข้ามาร่วมทำงาน โดยที่ภาครัฐทำหน้าที่ให้การสนับสนุนและเอื้ออำนวยให้ภาคส่วนอื่นสามารถให้บริการได้ หรือกระทั่งหลายภาคส่วนเข้ามาทำงานร่วมกันภายใต้กฎกติกา/เป้าหมายร่วมกัน

นอกจากนี้ ส่วนที่สำคัญอย่างวิธีดำเนินการ (means of implementation) เพื่อพลิกโฉม หนึ่งใจความสำคัญคือจะต้องขยับเดินหน้าไปจาก “ธรรมาภิบาล” และ “หลักธรรมาภิบาลที่ดี” (governance / good governance) ที่เรามักใช้สลับกันไปมา สู่แนวคิด “ประสิทธาภิบาล” (effective governance) เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งอาจารย์ได้ยกตัวอย่างเสริมต่อว่า ร่างแผนนี้ควรจะให้ความสำคัญกับ “การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น” โดยปรับให้ขึ้นมาเป็นระดับหมุดหมายมากกว่าที่ปรากฎเป็นเพียงหนึ่งในกลยุทธ์เท่านั้น เพราะการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เป็นองค์ประกอบสำคัญของประสิทธาภิบาลในส่วนที่เรียกว่า Subsidiarity การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นจุดเริ่มของการปฏิบัติ ในขณะที่ระบบการจัดการในระดับที่สูงขึ้นควรทำหน้าที่เพียงบางอย่างและช่วยให้ท้องถิ่นสามารถปฏิบัติการเพื่อบรรลุ SDGs ได้ง่ายขึ้นมากไปกว่านี้แผนควรจะมีการกล่าวถึงสิ่งที่เรียกว่าองค์กรกลาง คอยทำหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการต่าง ๆ โดยต้องมีความเป็นกลางและเป็นอิสระ (Independent oversight)

หมุดหมายที่ 13 นี้ แม้จะสอดคล้องกับ #SDG16 สนับสนุนการพัฒนาในมิติอื่น ๆ แต่การจะปรับให้พลิกโฉมได้ทั้งในระดับหมุดหมายเองและทั้งร่างแผน ภาครัฐจะต้องนำ “หลักการ” ของ SDGs เข้ามาผสานในกระบวนการทำงาน มากกว่าทำให้หลักการเป็นเพียงหนึ่งนโยบายเท่านั้น นอกจากนั้น อาจารย์ยังเสนอแนวคิดผ่านการใช้ภาษา โดยให้ปรับจาก “ไทยมีภาครัฐที่ทันสมัย มีประสิทธิภาพ และตอบโจทย์ประชาชน” เป็น “ไทยมีภาครัฐทันสมัย มีประสิทธิภาพ และพร้อมสนับสนุนทุกภาคส่วนร่วมขับเคลื่อนประเทศไปสู่ความยั่งยืน”

| สรุปแล้ว พลิกโฉมสู่ “ความยั่งยืน” หรือไม่พลิกโฉม

อาจารย์นำข้อมูลตัวชี้วัดทั้งหมดในร่างแผนฉบับนี้มาเชื่อมโยงกับ SDGs ให้ภาพเล่าเรื่องว่า เป้าหมายและปลายทางของร่างแผนดังกล่าว (ตัวชี้วัดมากน่าจะแสดงถึงการให้ความสำคัญมาก) จะนำไปสู่การพัฒนาอย่างสมดุลและสามารถปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลง (resilience) ได้หรือไม่ หรือว่าอาจจะทิ้งใครไว้ข้างหลัง?

ภาพแสดงความเชื่อมโยงของตัวชี้วัดของหมุดหมายกับ 17 เป้าหมาย SDGs จัดทำโดย ผศ.ชล บุนนาค

ผลของการเชื่อมโยงพบว่า ภาพสะท้อนออกมาอย่างชัดเจนถึงสัดส่วนที่ยังไม่สมดุล แสดงถึงการให้ความสำคัญกับการพัฒนาโดยเน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นสำคัญ (#SDG8) โดยแม้ว่าในรายละเอียดจะเพิ่มมิติของความครอบคลุม ภูมิต้านทานต่อการเปลี่ยนแปลง เศรษฐกิจหมุนเวียนและสังคมคาร์บอนต่ำ แต่เป้าหมายด้านเศรษฐกิจหลังจากวิกฤติโควิด-19 ก็ยังไม่สะท้อนว่าจะมีกลไกใดเข้ามารับความเสี่ยงที่แต่ละภาคเศรษฐกิจเผชิญหรือไม่ ขณะที่มิติของความครอบคลุมและภูมิต้านทานต่อการเปลี่ยนแปลง ก็ไม่ได้ถูกขยายเข้าไปผนวกกับหมุดหมายอื่นทั้งที่มีความสำคัญ

โดยสรุป เพื่อมุ่งตอบโจทย์ SDGs ตามหลักการทำงานของ SDGs ให้มากขึ้น อาจารย์ได้ตั้งคำถามและข้อสังเกตถึง ‘สิ่งที่อาจจะยังขาดหายไป’ ในร่างแผนฉบับนี้ 5 ข้อ ดังนี้

• มีการผนวกใช้ ‘ตัวชี้วัด SDGs’ ในร่างแผนฉบับนี้มากน้อยเท่าใด เพื่อวัดผลความก้าวหน้าของการดำเนินการ
• จะใช้หลักการหรือกลไกใดจัดการกับบางหมุดหมายที่อาจขัดแย้งกันเอง
• ร่างแผนฯ ยังขาดกลไกที่ใช้ในการทบทวน รายงาน และแสดงความรับผิดรับชอบต่อสาธารณะเมื่อขับเคลื่อนไปตามแผนดังกล่าว
• ร่างแผนฯ ยังไม่ได้ผนวกมิติของความครอบคลุม (inclusive) และภูมิต้านทานต่อการเปลี่ยนแปลง (resilience) เข้ากับหมุดหมายทั้งหมด
• ‘กลไกการสนับสนุน’ ให้เกิดการเปลี่ยนผ่านไปสู่ความยั่งยืนทั้งระบบ (เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม) ยังไม่มีความชัดเจนและยังคงอยู่อย่างกระจัดกระจายไปตามหมุดหมาย อาทิ กลไกการเงินเพื่อการพัฒนา กลไกความรู้และการวิจัยเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน โดยอาจารย์มองว่าร่างแผนพัฒน์ฯ ที่ 13 ยังไม่ได้ให้ความสำคัญกับกลไกเชิงระบบที่จะหนุนเสริมภาคประชาสังคม การส่งเสริมการจัดการตนเอง สิทธิชุมชน รวมถึงเวทีการมีส่วนร่วมในการพัฒนา ที่ล้วนสามารถยกระดับขึ้นมาเป็นตัวชี้วัดหรือกลยุทธิ์หลักได้

---

ทั้งหมดทั้งมวลนี้จากมุมมองของนักวิชาการเศรษฐศาสตร์ทั้ง 4 ท่านจะเห็นได้ว่าการบ้านของการก่อร่างนโยบายที่กำหนดทิศทางประเทศในอีก 5 ปีข้างหน้า อย่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 ยังต้องการพิจารณาและตกผลึกอีกมาก แม้บางหมุดหมายจะถูกออกแบบมาอย่างครอบคลุม และมุ่งเป้าไปอย่างชัดเจน แต่ขณะเดียวกันบางหมุดหมายยังขาดความชัดเจนทั้งในเชิงของการกำหนดเป้าหมาย การจัดลำดับความสำคัญ ตัวชี้วัด และวิธีการ รวมถึงการที่ยังไม่บ่งชี้ทรัพยากรหรือกลไกที่จะใช้ในการขับเคลื่อนในมิติต่าง ๆ ให้ชัดเจน เพราะการกำหนดว่าจะใช้เครื่องมือหรือทุนอะไร อย่างไร จะช่วยปูทางให้ภาคส่วนอื่น ๆ สามารถเข้ามามีส่วนร่วม และร่วมปฏิบัติตามแนวทางของแผนในฐานะหุ้นส่วนการพัฒนา ทั้งหมดนี้จึงทำให้เนื้อหาของแผนฯ โดยภาพรวมอาจดูขัดและแย้งไปพร้อม ๆ กัน นอกจากนั้น ร่างแผนพัฒน์ฯ ฉบับนี้ อาจจะยังไม่ตอบโจทย์ทิศทางของสังคมที่อยู่ภายใต้ผลกระทบ และความต้องการฟื้นฟูจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 มากนัก นั้นจึงเป็นประเด็นสำคัญที่ผู้กำหนดนโยบาย และประชาชนต้องร่วมกันขบคิดว่าเราจะขับเคลื่อนสังคมสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนภายในอีก 5 ปี ซึ่งเป็นโค้งสุดท้ายสู่เป้าหมาย ไม่ใช่เฉพาะของไทย แต่ของโลก ได้อย่างไร?

ดูเนื้อหาของกรอบแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 เพิ่มเติม

ดูเอกสารประกอบการอภิปรายเพิ่มเติม
– การประเมินมิติการพัฒนาภาคผลิตและการบริการ (High Value-added Economy)
– การประเมินมิติโอกาสและความเสมอภาพทางเศรษฐกิจและสังคม (High Opportunity Society)
– การประเมินมิติความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม Eco-friendly Living)
– การประเมินมิติปัจจัยผลักดันการพลิกโฉมประเทศ (Key Enablers for Thailand’s Transformation)

อ่านสถานะการพัฒนาที่ยั่งยืนของไทยเพิ่มเติม
– SDG Updates | เปิดรายงาน Sustainable Development Report และ SDG Index 2021 – SDG Move
– SDG Updates | สรุป 9 เป้าหมายย่อยที่ยังวิกฤต (ฉบับรวบรัด) จากรายงาน 5 ปีสถานะ SDGs ประเทศไทย โดยสภาพัฒน์ – SDG Move
– Director’s Note: 13: สถานะ SDGs ประเทศไทย SDG Index vs รายงานความก้าวหน้าเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศไทย พ.ศ. 2559-2563 – SDG Move

Last Updated on มกราคม 4, 2022