เจ. ฮัสเลอร์ (J. Hassler)

นักวิชาการอิสระชาวเยอรมัน

SDG Updates ฉบับนี้เชิญชวนคุณผู้อ่าน ติดตามการถอดบทเรียนจากการพยายามเปลี่ยนผ่านพลังงานของประเทศเยอรมนีต่อเนื่อง จากบทวิเคราะห์ของนักวิชาการชาวเยอรมันที่ได้ฉายภาพรวมของนโยบายและผลกระทบต่อความเป็นธรรมของการเปลี่ยนผ่านพลังงาน [ย้อนอ่านภาพรวมการเปลี่ยนผ่านพลังงานของเยอรมนี] โดยในฉบับนี้ได้สำรวจและเจาะลึกบทเรียนของการจัดสรรงบประมาณเพื่อการเปลี่ยนผ่านพลังงาน และความท้าทายที่ควรคำนึงถึงเมื่อต้องจัดสรรเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านที่ลดผลกระทบในมิติความเป็นธรรมของสังคม ไปพร้อม ๆ กับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ และความมั่นคงทางพลังงาน

| บทนำ

การสรรหาตัวอย่างที่เหมาะสมเพื่อนำเสนอแนวปฏิบัติด้านการจัดสรรงบประมาณการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ดีไม่ใช่เรื่องง่ายแม้แต่น้อย  ทุกประเทศย่อมมีบรรยากาศความคิด เงื่อนไขทางเศรษฐกิจ ภูมิศาสตร์ และวัฒนธรรมที่แตกต่างกัน แต่ละประเทศสมควรตัดสินใจโดยคำนึงถึงเงื่อนไขเหล่านี้กอปรกับบริบทเฉพาะของประเทศตนเป็นสำคัญ

บทความนี้ต้องการสรุปความและอธิบายการจัดสรรงบประมาณเกี่ยวกับมาตรการเปลี่ยนผ่านพลังงานในประเทศเยอรมนีตลอดช่วงสามสิบปีที่ผ่านมาโดยสังเขป เป็นการอภิปรายทั้งด้านที่ประสบความสำเร็จและความล้มเหลวเพื่อยกเป็นข้อมูลเชิงลึกประกอบประเด็นถกเถียงในหัวข้อเดียวกันนี้ของประเทศไทย ถึงกระนั้น การจะอธิบายองค์ประกอบที่กำกับให้การเปลี่ยนผ่านพลังงานมีความยุติธรรมทางสังคม และเป็นกระบวนการที่เป็นธรรมต่อคนทุกผู้ก็ซับซ้อนเป็นอย่างยิ่ง เนื่องด้วยภาคประชาสังคมและการเมืองเยอรมันยังคงพยายามทำความเข้าใจให้ถ่องแท้ ยอมรับ อภิปราย ต่อรอง และเห็นชอบมาตรการที่จำเป็นต่อการเปลี่ยนผ่านพลังงาน กระทั่งสังคมเยอรมันเองก็ยังขาดประสบการณ์และหลักฐานชัดเจนว่าสิ่งใดใช้ได้ผล และสิ่งใดอาจจะใช้ไม่ได้ผลดีนัก

ใจความสำคัญที่สุดคือการเปลี่ยนผ่านพลังงานอย่างแท้จริงย่อมต้องมีต้นทุนสูงสักระยะหนึ่ง และงบประมาณทั้งหมดอาจไม่ได้ให้ผลลัพธ์ที่คุ้มค่าเสมอไป เรากำลังลองผิดลองถูกกับเรื่องที่ไม่เคยมีประสบการณ์มาก่อน ทั้งยังเพื่อมุ่งเสาะหาทางแก้ปัญหาที่ให้ผลดีในระยะยาว

ทว่าหากพยายามหลีกเลี่ยงไม่ลงทุนกับการเปลี่ยนผ่านพลังงานหรือประเด็นสภาวะภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงเสียตอนนี้ การหันมาลงทุนเมื่อสถานการณ์หนักหนาถึงขั้นไม่สามารถจัดการได้อีกต่อไปก็ย่อมหมายถึงต้นทุนที่สูงกว่าเดิมหลายเท่าเช่นกัน ด้วยเหตุนี้ หากประสงค์จะรับมือกับสภาวะภูมิอากาศโลกเปลี่ยนแปลงได้บ้าง เราจำเป็นต้องเปลี่ยนผ่านพลังงาน ชักนำให้สังคมเลิกใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล เรื่องนี้คงต้องใช้เงินจำนวนมหาศาล ณ ระยะเริ่ม แต่ก็จะสร้างความคุ้มค่าดังที่จะนำเสนอต่อไปจากกรณีศึกษาของประเทศเยอรมนี

ดังที่กล่าวไปข้างต้น การเปลี่ยนผ่านพลังงานของเยอรมนีริเริ่มขึ้นยาวนานกว่า 30 ปี ผ่านการปรับแต่งเปลี่ยนแปลงนับครั้งไม่ถ้วน มีการตรวจสอบกรอบกฎหมาย เป้าหมาย และการจัดสรรงบประมาณเป็นประจำเพื่อประเมินประสิทธิภาพและความคุ้มค่า ตลอดจนปรับปรุงมาตรการให้สอดรับกับกาลเวลา เช่น แนวคิดกระแสหลักหนึ่งในยุคปัจจุบันคือการค่อย ๆ เบนเข็มจากการรับซื้อไฟฟ้ามาเป็นการประกวดราคาโครงการพลังงานหมุนเวียน ซึ่งเป็นไปเพื่อลดต้นทุนภาครัฐ เรื่องนี้มีแนวคิดพื้นฐานคือแปลงงานวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์ให้เป็นนโยบายที่สามารถปฏิบัติได้จริง โดยใช้กลไกเศรษฐกิจแบบตลาดที่ออกแบบไว้อย่างดีและเคยให้ผลลัพธ์ที่พึงประสงค์จากที่อื่น บทความขนาดสั้นนี้คงไม่สามารถอธิบายนัยและการเปลี่ยนแปลงนโยบายโดยละเอียด การกล่าวถึงประเด็นเหล่านี้อย่างย่อเพื่อให้ผู้อ่านในประเทศไทยเข้าใจว่ามีเครื่องมือทรงพลังที่จะบริหารจัดการบางแง่มุมของการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ควรจะมีขึ้นอย่างรวดเร็วที่สุดก็อาจจะเพียงพอแล้ว ทั้งนี้ ผู้อ่านก็พึงพิจารณาอย่างถี่ถ้วน ร่วมโต้แย้งถกเถียงก่อนนำแนวคิดนี้มาประยุกต์ใช้

เนื้อความส่วนต่อไปนี้จะอภิปรายตัวเลขด้านต้นทุนการเปลี่ยนผ่านพลังงานในประเทศเยอรมนี

| ค่าใช้จ่ายโดยรวมและประโยชน์ของการเปลี่ยนผ่านพลังงานต่อเยอรมนี

สำหรับกรณีของเยอรมนีนั้น จวบจนปัจจุบันก็ยังประเมินให้ชัดเจนยากว่ามีการใช้เงินไปกับมาตรการด้านการเปลี่ยนผ่านพลังงานเท่าใด แต่เพื่อให้พอเห็นภาพปริมาณเม็ดเงินส่วนนั้น คณะกรรมาธิการยุโรปคาดการณ์ว่าเพียงปี 2559 ปีเดียว ตัวแสดงภาครัฐ (public actor) ในประเทศเยอรมนีใช้เงินรวมทั้งหมดกว่า 6,600 ล้านยูโร นอกจากนั้น รายงานชิ้นเดียวกันนี้ยังอ้างอิงว่าช่วงระยะเวลาก่อนปี 2558 ภาคเอกชนได้ลงทุนกับมาตรการเปลี่ยนผ่านพลังงานคิดเป็นประมาณ 50,000 ล้านยูโร ตัวเลขหลังน่าสนใจเป็นพิเศษเนื่องจากบ่งชี้ว่าการเริ่มลงทุนโดยภาครัฐเหนี่ยวนำให้ภาคเอกชนตัดสินใจลงทุนเงินอย่างมหาศาลตามมา ซึ่งก็ถือเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจ ดังนั้น ระยะเริ่มต้น กระบวนการเปลี่ยนผ่านพลังงานอาจมีราคาแพง ทว่าก็ให้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่มากและสมเหตุสมผลหากพิจารณาจากมุมเศรษฐกิจ หรือก็คือภายใต้สถานการณ์บางประการ สังคมสามารถได้ทั้งผลประโยชน์ทางสิ่งแวดล้อมและเศรษฐกิจในระยะยาว

| เหตุใดการจัดสรรงบประมาณด้านพลังงานจึงเป็นประเด็นที่ยากยิ่งในประเทศเยอรมนี

ย่อหน้าที่แล้วกล่าวว่าการคำนวณงบประมาณการเปลี่ยนผ่านพลังงานโดยรวมในประเทศเยอรมนีเป็นเรื่องที่ทำได้ลำบาก เยอรมนีไม่ได้มีงบประมาณกลางที่กันไว้ใช้เปลี่ยนผ่านพลังงานเพียงตัวเดียว เนื่องด้วยผู้กำหนดมาตรการมาจากทุกภาคส่วนและกลุ่มสมาชิกในสังคม งบประมาณจึงมีที่มาหลากหลายแห่งอันรวมถึงภาคเอกชน พันธกิจหลักของรัฐบาลมีตั้งแต่แนะแนวทางกระบวนการเปลี่ยนผ่าน กำหนดนโยบายให้เงินทุนสนับสนุนเพื่อเปลี่ยนพฤติกรรมของตัวแสดงทางสังคม แก้ไขข้อกฎหมายและประกาศใช้กรอบกฎหมายที่ปรับปรุงแก้ไขแล้ว

ยิ่งไปกว่านั้น เยอรมนีและประเทศไทยก็ยังมีโครงสร้างรัฐธรรมนูญ วิธีลงมติและดำเนินการทางการเมืองและเศรษฐกิจ-สังคมที่ต่างกัน รัฐบาลกลางเยอรมันใช้ระบบกระจายศูนย์ ตัวแสดงภาครัฐหลายระดับล้วนมีหน้าที่ความรับผิดชอบและงบประมาณแยกเป็นเอกเทศ บางส่วนถึงกับบริหารเงินภาษีส่วนตัวโดยเฉพาะ หรือมีแหล่งเงินทุนอื่น ๆ ที่สามารถใช้ได้ในเขตอำนาจปกครองตามเป้าหมาย/กลยุทธ์ท้องถิ่น บางหน่วยงานก็มีการบัญญัติกฎเกณฑ์และระเบียบจำเพาะของตนเสียด้วยซ้ำ

ประเทศเยอรมนีประกอบไปด้วยรัฐทั้งหมด 16 รัฐ เขตที่ดิน (land-district) นคร และเมืองอีก 400 แห่ง เรื่องนี้มีความสำคัญเพราะรัฐบัญญัติเยอรมันกำหนดไว้ชัดเจนว่าหน่วยงานแต่ละระดับมีภาระหน้าที่อย่างไรบ้าง ทุกรัฐ เขต เมือง และนครมีเขตพื้นที่กฎหมาย ที่แต่ละฝ่ายปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจอิสระทางกฎหมาย เท่ากับว่าการวางแผนหรือการดำเนินงานด้านสิ่งแวดล้อมและพลังงานอาจต่างกันตามแต่ละหน่วยงาน แม้จะนโยบายระดับชาติคอยกำกับในภาพรวม โดยมาก รัฐบาลท้องถิ่นของรัฐที่อยูใต้รัฐบาลก็พัฒนากลยุทธ์และดำเนินโครงการของตน เขตเทศบาลก็ตัดสินใจเองว่าจะบังคับใช้นโยบายของรัฐบาลอย่างไร อาทิ เทศบาลบางแห่งเป็นเจ้าของบริษัทไฟฟ้าและระบบให้ความร้อนแก่ประชาชนในพื้นที่ ในขณะที่บางแห่งยกให้ภาคเอกชนเป็นผู้จัดการโดยสิ้นเชิง

รัฐบาลกลางมักรับหน้าที่กำหนดแผนสนับสนุนทางการเงินขนาดใหญ่ ทั้งเงินอุดหนุน และการลดหย่อนภาษีเพื่อดึงดูดให้บุคคล บริษัทหรือองค์กรต่าง ๆ ซื้อสินค้าและบริการที่สนับสนุนการเปลี่ยนผ่านพลังงานและเลิกใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล แผนและมาตรการเหล่านี้คือสาเหตุของเงินอุดหนุนการซื้อรถยนต์ไฟฟ้าในเยอรมนี แต่ทว่าโครงการดังกล่าวต้องใช้เงินทุนจากภาครัฐสูงเพื่อวางเครือข่ายเต้าเสียบชาร์จแบตเตอรี่รถยนต์ไฟฟ้า ยิ่งไปกว่านั้น เศรษฐกิจเยอรมันต้องการเงินสนับสนุนจากภาครัฐกว่าพันล้านยูโรเพื่อพัฒนาและผลิตแบตเตอรี่รถยนต์ไฟฟ้าที่คุณภาพดี ปลอดภัย และคุ้มราคา เรื่องนี้มีประเด็นชี้ชวนให้ขบคิดพิจารณาเพิ่มเติมเช่นกัน รัฐบาลเยอรมันไม่ได้เป็นเพียงแต่ผู้ออกเงินทุน แต่มีภาระด้านการออกกฎหมายห้ามขายและขึ้นทะเบียนรถยนต์ที่ใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลด้วยการเจรจาต่อรองกับพันธมิตรของรัฐบาลผสมที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งเร็วๆ นี้ แต่มาตรการข้างต้นสามารถเริ่มดำเนินการได้อย่างเร็วที่สุดตั้งแต่ปี 2573 เป็นต้นไป

เหนือสิ่งอื่นใด รัฐบาลเยอรมันจำเป็นต้องออกมาตรการสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำพร้อมโครงการค้ำประกันสินเชื่อ เนื่องจากธนาคารต่าง ๆ ไม่กล้ารับความเสี่ยงจากการปล่อยกู้ยืมสินเชื่อที่ธนาคารไม่คุ้นเคย กอปรกับต้นทุนภายในที่สูง และไม่อาจคาดคะเนผลกำไรได้ชัดเจน ซึ่งภาครัฐก็ต้องจัดสรรงบประมาณส่วนนี้ และมักต้องหยิบยืมจากตลาดการเงินนานาชาติมาใช้ขัดไปเสียก่อน ประเด็นนี้ไม่ค่อยเป็นปัญหาเท่าใดนักระหว่างช่วงเวลา ดังเช่น ช่วง 12 ปีที่ผ่านมา ที่ซึ่งสินเชื่อดอกเบี้ยแทบจะมีอัตราคงตัวที่ร้อยละ 0 แต่ทว่าเมื่อพิจารณาแนวโน้มอนาคต เราจะสังเกตว่าดอกเบี้ยมีแนวโน้มเพิ่มสูง ข้อสังเกตหลังนี้ชักนำเราเข้าประเด็นต้นทุนทางเศรษฐกิจและสังคมที่ไม่คาดคิดที่ผู้คนในประเทศไทยอาจจะได้ประสบพบเจอไม่ว่าทางใดก็ทางหนึ่ง

| ผลกระทบทางลบที่ไม่คาดคิดของการดำเนินการเปลี่ยนผ่านพลังงาน

ขอยกตัวอย่างการลงทุนเพิ่มเติมขนานใหญ่ที่จำเป็นต่อการตอบโต้ผลกระทบทางลบต่อเศรษฐกิจจากมาตรการเปลี่ยนผ่านพลังงานในบริบทของประเทศเยอรมนีทั้งหมด 3 ตัวอย่าง

งานเขียนอีกชิ้น ได้กล่าวถึงผลกระทบทางลบที่ไม่ได้คาดคิดของนโยบายเปลี่ยนผ่านพลังงานต่ออสังหาริมทรัพย์ และตลาดการเช่าที่พักอาศัยในเยอรมนีไปแล้วว่าสร้างความเดือนร้อนแก่กลุ่มคนยากจนยิ่งกว่าใคร ภาคส่วนตึกอาคารและพื้นที่เมืองโดยรวมทั้งที่อยู่อาศัยและตึกอาคารเพื่อการพาณิชย์ปล่อยก๊าซเรือนกระจกคิดเป็นกว่าร้อยละ 60 การควบคุมดูแลเรื่องการออกแบบชีวิตและอาคารบ้านเรือนในเมืองจึงมีผลอย่างยิ่งต่อกระบวนการปรับตัวกับสภาวะภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงและการเปลี่ยนผ่านพลังงาน กฎเกณฑ์ตึกอาคารที่บังคับให้นักพัฒนาที่ดิน ผู้ทำการก่อสร้าง และผู้อยู่อาศัยปฏิบัติตามมาตรการประหยัดพลังงานจึงมีบทบาทสำคัญ เช่น เยอรมนีมีข้อกฎหมายที่กำหนดมาตรฐานบังคับใหม่สำหรับการบริโภคพลังงานต่อปีและปริมาณเงินไว้เรียบร้อย นี่ถือเป็นการเพิ่มค่าใช้จ่ายด้านการก่อสร้างแก่ผู้ก่อสร้างและนักพัฒนาที่ดิน และจะส่งผลต่อราคาบ้านเรือนและค่าเช่าหลังการก่อสร้างเสร็จสิ้น ท้ายที่สุดแล้ว ผู้อยู่อาศัย เจ้าของ และผู้เช่าล้วนต้องพร้อมจะเสียเงินจำนวนสูงกว่าเดิม เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐบาลเยอรมันจึงกำหนดแผนสนับสนุนทางการเงิน การลดหย่อนภาษี หรือวิธีการอื่นๆ

ปัญหาอีกประการ คือพัฒนาการของตลาดพลังงานที่ส่งผลต่อราคาพลังงานสำหรับผู้บริโภคทั่วไป ในกรณีของเยอรมนี ผู้ใช้ต้องจ่ายเงินเพิ่มเติม (premium) จากค่าไฟฟ้าปกติเพื่อเป็นเงินทุนสนับสนุนพลังงานหมุนเวียน มิหนำซ้ำ อุตสาหกรรมไม่สามารถผลิตพลังงานหมุนเวียนในพื้นที่ที่มีความต้องการใช้พลังงานนั้นสูงสุด และจำเป็นต้องส่งพลังงานบางครั้งถึงหลายร้อยกิโลเมตร สำหรับเยอรมนีแล้ว พลังงานหมุนเวียนจำนวนมากใช้พลังงานลมทั้งในและนอกชายฝั่งภาคเหนือของประเทศ แต่แถบอุตสาหกรรมที่มีประชากรหนาแน่นมักอยู่ทางภาคตะวันตกและภาคใต้ของประเทศ การขยายกริดระบบส่งไฟฟ้าระยะไกลยังคงอยู่ระหว่างการวางแผนและยังไม่ได้ดำเนินการก่อสร้าง โครงการนี้ต้องใช้เงินทุนอีกราว 10,000 ถึง 20,000 ล้านยูโรตามตัวเลขประเมินล่าสุด เรื่องทำนองนี้ก็อาจเกิดขึ้นในบริบทของประเทศไทย

ทั้งสองตัวอย่างที่ยกมาแสดงถึงผลที่ไม่คาดคิดหลายประการ อันเป็นปัจจัยที่เยอรมนีกลายเป็นประเทศที่มีอัตราค่าไฟฟ้าผู้บริโภคสูงอันดับหนึ่งในบรรดาประเทศที่พัฒนาแล้วที่เป็นสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) สมควรต้องมีการอภิปรายเรื่องการสร้างให้พลังงานเป็นธรรมมากยิ่งขึ้นเพื่อช่วยเหลือคนยากจน และปัจจุบัน ประเทศเยอรมนีก็ยังอยู่ระหว่างการหารือว่าจะทำด้วยวิธีใด

ตัวอย่างเรื่องต้นทุนทางการเงินและสังคมตัวอย่างสุดท้ายก็คือ เมื่อลองพิจารณาการเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจ – สังคม เรามักจะพบผู้ชนะและผู้แพ้อยู่เสมอ ผลเสียที่ไม่ได้คาดคิดอาจกระทบทั้งภูมิภาคที่เพิ่งจะสูญเสียฐานเศรษฐกิจ การเปลี่ยนผ่านพลังงานของเยอรมนีนั้นรวมการเลิกใช้ถ่านหินอยู่ด้วย ซึ่งเดิมที การทำเหมืองหาบแร่ลิกไนต์และเหมืองใต้ดินแร่แอนทราไซต์มีความสำคัญต่อเยอรมนีมานับหลายศตวรรษ ถ่านหินสองชนิดนี้ค่อย ๆ หมดความสำคัญทางเศรษฐกิจลง ส่งผลให้พื้นที่ซึ่งครั้งหนึ่งเคยร่ำรวยและเป็นแหล่งเศรษฐกิจของประเทศ เช่น แถบรูห์-วัลเลย์ ตกอยู่ในสถานการณ์ที่น่าเป็นห่วง ผู้คนจำนวนไม่น้อยต้องสูญเสียช่องทางหาเลี้ยงชีพ

แต่แม้จะมีความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว  การทำเหมืองถ่านหินและโรงงานไฟฟ้าพลังถ่านหินยังครองส่วนแบ่งขนาดใหญ่ในอุตสาหกรรมพลังงานเยอรมันและปัจจุบัน คือตัวการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างน้อยหนึ่งในสี่ของประเทศ อย่างไรก็ดี ในปี 2562 และ 2563 ตามลำดับ รัฐบาลมีมติเลิกใช้ถ่านหินโดยสิ้นเชิงภายในปี 2581 และรัฐบาลชุดใหม่ที่เพิ่งได้รับการเลือกตั้งไม่นานมานี้น่าจะขยับหมุดหมายดังกล่าวเข้ามาเป็นภายในปี 2573 แทน เท่ากับภูมิภาคที่ยังคงทำเหมืองลิกไนต์ในเยอรมนีจะประสบความยากลำบากอย่างยิ่ง รัฐบาลกลางได้ประนีประนอมกับรัฐต่างๆ เพื่อช่วยบรรเทาการเลิกใช้ถ่านหินในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบมากที่สุด มาตรการดังกล่าวได้แก่เงินทุนสาธารณะสำหรับกลุ่มอุตสาหกรรมใหม่โดยรัฐบาลกลาง โครงสร้างพื้นฐาน เช่น ทางหลวง ทางรถไฟ และโครงการรักษาบุคลากรขนาดใหญ่สำหรับคนที่ต้องออกจากงานในภูมิภาคที่มีการทำเหมืองถ่านหินทั้งสี่ ต้นทุนการเปลี่ยนผ่านในภูมิภาคที่มีการทำเหมืองถ่าน (ลิกไนต์) ทั้งสี่ภูมิภาคมีการคาดการณ์ไว้ตั้งแต่ประมาณ 40,000 ถึง 90,000 ล้านยูโร

นอกจากนี้ รัฐบาลมีมติตั้งแต่เมื่อ 10 ปีก่อนว่าจะลดการใช้พลังงานนิวเคลียร์ที่ครั้งหนึ่งเคยมีความสำคัญเท่าเทียมกันลงทีละนิด หรือก็คือเยอรมนีกำลังจะเลิกใช้แหล่งพลังงานสำคัญถึงสองตัวไปพร้อมกัน บางสำนักประเมินว่าความต้องการพลังงานจะเพิ่มสูงขึ้นในช่วงปีและทศวรรษที่ตามมา แม้จะมีความพยายามส่งเสริมการประหยัดพลังงานอย่างเต็มที่ ดังนั้น จึงต้องกำหนดนโยบายเพื่อสนับสนุนความมั่นคงด้านพลังงานในอนาคต มีเสียงวิจารณ์ที่เล็งเห็นความเสี่ยงว่าเยอรมนีอาจต้องนำเข้าพลังงานจากประเทศเพื่อนบ้าน เช่น โปแลนด์ สาธารณรัฐเช็ก หรือฝรั่งเศส ประเทศเหล่านี้ยังคงพึ่งพาพลังงานถ่านหิน และพลังงานนิวเคลียร์ในอีกหลายสิบปีข้างหน้า ซึ่งพฤติกรรมนั้นขัดต่อนโยบายและความมุ่งหมายในปัจจุบันของเยอรมนีโดยสิ้นเชิง

| บทสรุป

มีเพียงการเร่งเปลี่ยนผ่านพลังงานเท่านั้นที่สามารถรับมือกับสภาวะภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงได้ ทว่าสังคมและเศรษฐกิจต่างก็เป็นระบบที่เปราะบางและสลักซับซ้อน มาตรการและนโยบายมีผลกระทบหลากหลายด้าน ผลบางประการก็อาจจะรุนแรงและคาดการณ์ล่วงหน้าได้ยาก อย่างไรก็ดี เราจำต้องเผชิญหน้ากับปัญหาเหล่านี้ล่วงหน้าอย่างเต็มที่เพื่อหลีกเลี่ยงความผิดหวังในภายหลัง แต่การเผชิญกับความไม่แน่นอน (ที่มีราคาสูง) คือภาวะกลืนไม่เข้าคายไม่ออกของกระบวนการเปลี่ยนผ่านพลังงาน หรือกระบวนการเปลี่ยนผ่านใด ๆ ก็ตาม เราต้องมีมาตรการ การลงมือ ดำเนินการในทุกระดับสังคมและทุกแง่มุมชีวิตเพื่อรับมือกับปัญหานี้

มาตรการบางตัวอาจขึ้นอยู่กับความยินยอมพร้อมใจ ในขณะที่บางตัวใช้ข้อกฎหมายบังคับ แต่อย่างไรก็ดี กระทั่งมาตรการบังคับก็จำต้องอาศัยเสียงสนับสนุนจากประชาชนหมู่มาก นอกเหนือจากการลงทุน เงินอุดหนุน การลดหย่อนภาษี และแผนสนับสนุนอื่นๆ แล้ว การรณรงค์เพื่อสร้างความตระหนักรู้แก่สาธารณชน การแก้ไขปรับปรุงแผนด้านการศึกษา การว่าจ้างผู้เชี่ยวชาญโดยบริการของภาครัฐเพื่อให้คำแนะนำต่อทั้งรัฐและเอกชน การตรวจสอบและลงโทษผู้กระทำผิดก็จำเป็นเช่นกัน การดำเนินการทั้งหลายคงต้องอาศัยเงินไม่น้อยทีเดียว บางโครงการอาจต้องมีต้นทุนสูงกว่าโครงการอื่น และอาจจะประเมินราคาตั้งต้นได้ยาก ไม่รวมถึงว่ารัฐบาลก็อาจทำผิดพลาดเมื่อออกแบบและบังคับใช้นโยบายเปลี่ยนผ่านพลังงานใหม่เหล่านี้

พอคำนึงถึงเม็ดเงินมหาศาลที่ต้องใช้ ความท้าทายหลักก็คือการกะเกณฑ์กำลังจากภาคเอกชน เยอรมนีมีคำแนะนำว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องอันละเอียดอ่อน รัฐบาลต้องกระตุ้นทั้งสองฝ่าย กล่าวคือ ทั้งฝ่ายอุปสงค์และอุปทาน ต้องพิจารณาแง่มุมกระบวนการเปลี่ยนผ่านพลังงานหลากหลายด้านด้วยกันเสียก่อนจึงจะทำได้ สำหรับด้านอุปทาน รัฐบาลเยอรมันได้สนับสนุนทุนการวิจัยและพัฒนาผลิตภัณฑ์ใหม่ ๆ รวมถึงให้เงินอุดหนุน เงินช่วยเหลือ เงินกู้ยืมปลอดดอกเบี้ยหรือดอกเบี้ยต่ำ เนื่องจากการเริ่มพัฒนาเทคโนโลยีใหม่มักจะมีราคาแพง

ทว่าก็เฉกเช่นที่กรณีศึกษาของเยอรมนีแสดงให้เห็น หากดำเนินการอย่างชาญฉลาด การลงทุนโดยภาครัฐอาจกระตุ้นให้เกิดการลงทุนของภาคส่วนเอกชนที่ใหญ่หลวงยิ่งกว่าหลายเท่า แต่เหตุการณ์นี้จะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อรัฐบาลกวดขันดูแลว่าภาคเอกชนนั้นสามารถเข้าถึงสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำจากภาคธนาคารเอกชนแล้วเท่านั้น ธนาคารเอกชนทั้งหลายจำเป็นต้องปรับแนวทางธุรกิจใหม่เพื่อเสนอขายผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่จำเป็นต่อการลงทุนในการการเปลี่ยนผ่านพลังงาน

เมื่อเยอรมนีออกมาตรการเพื่อเปลี่ยนผ่านพลังงานนับร้อย การคำนวณตัวเลขงบประมาณที่ทุกระดับสังคมจัดสรรทั้งหมดนั้นก็ทำได้ยาก ขั้นตอนนี้ต้องใช้การตัดสินใจทางการเมืองและความเชี่ยวชาญหลายระดับ ผลกลับกลายเป็นว่าบางพื้นที่จัดสรรงบประมาณเปลี่ยนผ่านพลังงานได้ดีกว่าพื้นที่อื่น เราอาจพบว่าปัจจุบัน เมืองระดับกลางบางแห่ง เช่น ไฟรบวร์ค/ไบรส์เกาและทือบิงเงินที่อยู่ในภาคใต้ของเยอรมนีทั้งคู่จัดสรรงบประมานเปลี่ยนผ่านพลังงานได้ดีกว่ากรุงเบอร์ลินมาก

นอกจากนี้ การลงทุนส่งผลให้เกิดการออม ซึ่งก็คำนวณได้ยากไม่แพ้กัน แต่ก็ต้องรวมอยู่ในขั้นตอนวิเคราะห์ต้นทุนและผลกำไร เราต้องคิดคำนวณตัวเลขซับซ้อนหลายชั้นสำหรับตัวแบบวัดเศรษฐกิจเชิงปริมาณ ซึ่งก็นับเป็นศาสตร์หรือศิลป์ในตัวมันเอง ความลำบากตรงนี้ก็คืองานหลักของนักเศรษฐศาสตร์จะเป็นการใช้ตัวแบบเชิงปริมาณพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรต่าง ๆ แต่เรื่องนี้ทวีความยุ่งยากไปอีกขั้นเมื่อต้องการสำรวจเหตุและผลระหว่างตัวแปรหรือตัวกำหนดสองตัว ฉะนั้น เราอาจมองเห็นว่ามีผลบางอย่างต่อเศรษฐกิจ แต่ไม่อาจสรุปได้อย่างไร้ข้อกังขาว่าผลนี้เป็นเพราะการกระทำด้านการอนุรักษ์พลังงานหรือลุงทุนด้านพลังงานหมุนเวียนตัวใดหรือไม่ ดังที่ชี้ให้เห็นไปหลายครั้ง เราจำเป็นต้องหัดเรียนรู้ที่จะอยู่กับความไม่แน่นอนขณะยังคงคิดค้นนวัตกรรมใหม่ ๆ ต่อไป

แปลและเรียบเรียงโดย มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท (FES) ประเทศไทย

SDG Updates ฉบับนี้เป็นบทความชิ้นที่ 15 ในชุดข้อมูลเกี่ยวกับการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม (Just Energy Transition) สนับสนุนโดยมูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท (FES) ประเทศไทย เป็นชุดความรู้ที่มิเพียงแค่นำเสนอประเด็นการขับเคลื่อนการใช้พลังงานหมุนเวียนพลังงานสะอาดในมิติเชิงการลดผลกระทบต่อวิกฤตการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเท่านั้น แต่เน้นไปที่มิติความยั่งยืนอันรวมไปถึงการเปลี่ยนผ่านเชิงนิเวศสังคม (socio-ecological transition) ที่คำนึงถึงการได้รับความเคารพในสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน และกระทั่งสิทธิของสิ่งมีชีวิตและไม่มีชีวิตอื่นที่จะได้รับผลกระทบทั้งระหว่างและหลังการเปลี่ยนแปลงด้วย นอกจากนี้ จะมีการยกบทสนทนาเกี่ยวกับแนวคิดการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยั่งยืนในเชิงเปรียบเทียบให้เห็นบริบทปัญหาของประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนาที่มีลักษณะปัญหาแตกต่างกันอยู่มาก และระหว่างกรณีในประเทศและกรณีระดับภูมิภาคที่มีระดับความซับซ้อนขึ้นไป ตลอดจนบทสัมภาษณ์จากหลากมุมมองผู้เกี่ยวข้องโดยตรงกับที่มาที่ไปของแนวคิดดังกล่าว ซึ่งจะมีการเผยแพร่ทาง SDG Move อย่างต่อเนื่องจนถึงเดือนพฤศจิกายน 2564

ประเด็น Just Energy Transition ในบทความชิ้นนี้เกี่ยวข้องกับ
#SDG7 พลังงานสมัยใหม่ ในด้านหลักประกันว่ามีการเข้าถึงการบริการพลังงานสมัยใหม่ในราคาที่สามารถซื้อหาได้ และเชื่อถือได้ ภายในปี 2573 (7.1) เพิ่มสัดส่วนของพลังงานทดแทนในการผสมผสานการใช้พลังงานของโลก ภายในปี 2573 (7.2) และการสนับสนุนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานและเทคโนโลยีพลังงานที่สะอาด ภายในปี 2573 (7.a)
.
ซึ่งเกี่ยวพันกับการรับมือและจัดการกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศตาม #SDG13 โดยเฉพาะที่การหันมาใช้พลังงานสะอาด เป็นหนึ่งก้าวที่สะท้อนการตระหนักรู้และขีดความสามารถของมนุษย์และของสถาบันในเรื่องการลดปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การปรับตัว การลดผลกระทบ และการเตือนภัยล่วงหน้า (13.3)
.
โดยคำนึงถึง #SDG8 การเติบโตทางเศรษฐกิจและงานที่มีคุณค่า โดยทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจต่อหัวประชากรมีความยั่งยืนตามบริบทของประเทศ (8.1) การยกระดับเทคโนโลยีและนวัตกรรม รวมถึงการมุ่งเน้นในภาคส่วนที่มีมูลค่าเพิ่มสูงและใช้แรงงานอย่างมีประสิทธิภาพ (8.2) ส่งเสริมโอกาสงานที่มีคุณค่าและเท่าเทียมสำหรับทุกคน (8.5)
.
โดยในการหันมาเลือกใช้พลังงานสะอาด ยังสัมพันธ์กับการส่งเสริมและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน อุตสาหกรรม นวัตกรรม และเทคโนโลยีตาม #SDG9
.
ทั้งนี้ ก็ด้วยอาศัยองค์ประกอบสำคัญอย่าง #SDG16 สังคมสงบสุขเข้าถึงความยุติธรรมอย่างเท่าเทียมสำหรับทุกคน (16.3) สถาบันที่มีประสิทธิผล มีความรับผิดรับชอบ และโปร่งใสในทุกระดับ (16.6) และการมีกระบวนการตัดสินใจที่ครอบคลุม มีส่วนร่วม และมีความเป็นตัวแทนที่ดี ในทุกระดับการตัดสินใจ (16.7)