ชวนอ่านงานวิจัย “การสำรวจภารกิจและงบประมาณของส่วนราชการในพื้นที่เกาะสมุย: การศึกษาเพื่อเตรียมข้อมูลสนับสนุนสำหรับการพัฒนาพื้นที่เกาะสมุย เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” โดย รศ. ดร.ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ สุทธิเกียรติ อังกาบูรณะ สถาบันไทยคดีศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ภายใต้การสนับสนุนของสถาบันพระปกเกล้าและสำนักงานศูนย์วิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (TU-RAC)
เกาะสมุย เป็นเกาะที่ใหญ่เป็นอันดับ 3 ของประเทศไทย รองจากเกาะภูเก็ตและเกาะช้าง อีกทั้งยังเป็นเกาะที่มีการขยายตัวและเติบโตทางเศรษฐกิจในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งแต่ละปีมีรายได้จากอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวไม่ต่ำกว่า 12,000 – 18,000 ล้านบาทต่อปี นับเป็นรายได้ที่สูงเป็นลำดับที่ 6 ของรายได้จากแหล่งท่องเที่ยวของไทย ขณะที่รายได้เฉลี่ยต่อครัวเรือนของชาวเกาะสมุยก็สูงกว่า 50,000 บาท ต่อเดือน
อย่างไรก็ดี การเติบโตทางเศรษฐกิจและการขยายตัวของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวข้างต้นกลับก่อให้เกิดปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมและสังคม หลายประการ อาทิ ปัญหาสิ่งแวดล้อมเสื่อมโทรม ปัญหาสวัสดิการและคุณภาพชีวิต ปัญหาด้านสาธารณูปโภค ปัญหาด้านโครงสร้างหน้าที่ รวมถึงการบริหารงบประมาณของเทศบาลนครเกาะสมุยกับหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่ยังขาดการบูรณาการอย่างมีประสิทธิภาพ
สภาพปัญหาดังกล่าว ส่งผลให้มีการทบทวนบทบาทของเทศบาลนครเกาะสมุย ซึ่งเป็นหน่วยงานระดับท้องถิ่นที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนภายในพื้นที่เกาะสมุยจะต้องเข้ามาเป็นผู้มีบทบาทหลักและมีอำนาจสูงสุดในการขับเคลื่อนการพัฒนาและส่งมอบบริการสาธารณะต่าง ๆ ในพื้นที่เกาะสมุยเพื่อตอบสนองต่อการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ และความต้องการที่หลากหลายของประชาชนชาวเกาะสมุย โดยที่หน่วยงานราชการบริหารส่วนกลางและหน่วยงานราชการบริการส่วนภูมิภาคควรทำหน้าที่เป็นผู้ให้การสนับสนุนในการดำเนินภารกิจด้านการพัฒนาและส่งมอบบริการสาธารณะต่าง ๆ ในพื้นที่เกาะสมุย มากกว่าเป็นหน่วยงานหลักที่จะเข้าไปดำเนินภารกิจด้านการพัฒนาและส่งมอบบริการสาธารณะต่าง ๆ ในพื้นที่เกาะสมุยด้วยตนเอง
กระนั้น พบว่ากลไกการบริหารราชการเทศบาลนครเกาะสมุยไม่สามารถดำเนินการบริหารจัดการและแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นภายในพื้นที่เพื่อตอบสนองต่อความต้องการและความคาดหวังของประชาชนภายในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่งผลให้ภาคส่วนต่าง ๆ ทั้งในส่วนของหน่วยงานภาครัฐต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับเทศบาลนครเกาะสมุย นักวิชาการ และชาวเกาะสมุย จึงมีความพยายามร่วมกันในการศึกษาและผลักดันให้เทศบาลนครเกาะสมุยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบ งบประมาณ และระบบการบริหารจัดการท้องถิ่นที่แตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป โดยมีเป้าหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเกาะสมุยดังกล่าว เป็นต้นแบบของกลไกในระดับท้องถิ่นที่มีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชนภายในพื้นที่เกาะสมุยได้เข้ามามีส่วนร่วมอย่างต่อเนื่องในการจัดการท้องถิ่นของตน (local-self government)
เพื่อช่วยให้เกิดการออกแบบโครงสร้างอำนาจหน้าที่และงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเกาะสมุยที่จะมีการจัดตั้งขึ้นเกิดความครอบคลุมและเหมาะสมสำหรับการขับเคลื่อนการบริหารจัดการท้องถิ่น รศ. ดร.ศุภสวัสดิ์ และ สุทธิเกียรติ จึงดำเนินการวิจัยข้างต้น โดยมีวัตถุประสงค์ 3 ประการ คือ
- เพื่อสำรวจถึงภารกิจของส่วนราชการต่าง ๆ ทั้งราชการบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนภูมิภาคที่เข้ามาดำเนินการในพื้นที่อำเภอเกาะสมุย
- เพื่อศึกษาถึงสัดส่วนงบประมาณของส่วนราชการต่าง ๆ ทั้งราชการบริหารส่วนกลาง และราชการบริหารส่วนภูมิภาคที่ได้รับการจัดสรรลงมาดำเนินโครงการต่าง ๆ ในพื้นที่อำเภอเกาะสมุย
- เพื่อจัดทำข้อเสนอเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่และสัดส่วนงบประมาณที่เหมาะสมต่อการจัดทำบริการสาธารณะ เมื่อพื้นที่เกาะสมุยได้รับการยกฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเต็มพื้นที่
จึงนับว่าเป็นงานวิจัยที่มีความเกี่ยวข้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 3 เป้าหมาย ได้แก่ เป้าหมายที่ 11 เมืองและชุมชนที่ยั่งยืน เป้าหมายที่ 16 ความสงบสุข ยุติธรรม และสถาบันเข้มแข็ง และเป้าหมายที่ 17 ความร่วมมือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
รศ. ดร.ศุภสวัสดิ์ และ สุทธิเกียรติ ดำเนินการศึกษาด้วยวิธีการศึกษา ดังรายละเอียดต่อไปนี้
- การเก็บรวบรวมข้อมูล ดำเนินการผ่านการวิจัยจากเอกสาร (documentary research) ทั้งเอกสารและข้อมูลในชั้นปฐมภูมิ (primary source) และชั้นทุติยภูมิ (secondary source) ที่มีความเกี่ยวข้องกับขอบเขตของอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานราชการต่าง ๆ และสำรวจงบประมาณและโครงการด้านการพัฒนาและการบริการสาธารณะต่าง ๆ ย้อนหลัง 7 ปีงบประมาณ (2558 – 2564)
- การวิเคราะห์และสรุปผลจากการเก็บรวบรวมข้อมูล ดำเนินการโดยการวิเคราะห์ข้อมูลที่ได้จากการวิจัยจากเอกสารถึงขอบเขตอำนาจหน้าที่ ภารกิจ และสัดส่วนงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรลงมาดำเนินโครงการด้านการพัฒนาและการบริการสาธารณะต่าง ๆ ของหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลางและหน่วยงานราชการบริหารส่วนภูมิภาคที่มีหน้าที่รับผิดชอบในพื้นที่อำเภอเกาะสมุย ย้อนหลัง 7 ปีงบประมาณ (2558 – 2564) เพื่อสังเคราะห์เป็นข้อเสนอเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่และสัดส่วนงบประมาณที่เหมาะสมต่อการจัดทำบริการสาธารณะเมื่อพื้นที่เกาะสมุยได้รับการยกฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเต็มพื้นที่
- การจัดทำข้อเสนอแนะและการนำเสนองานวิจัยฉบับสมบูรณ์ คณะผู้วิจัยจะนำเสนอผลการวิจัยในรูปแบบของการพรรณนาถึงข้อค้นพบจากการวิจัยตามวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้ เพื่อให้ผลการวิจัยในครั้งนี้มีส่วนสำคัญในการออกแบบโครงสร้างอำนาจหน้าที่และสัดส่วนงบประมาณที่เหมาะสมต่อการจัดทำบริการสาธารณะเมื่อพื้นที่เกาะสมุยได้รับการยกฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเต็มพื้นที่
ผลการศึกษาของงานวิจัยข้างต้น อาทิ
- อำเภอเกาะสมุย เป็นหนึ่งในพื้นที่ยุทธศาสตร์ทางเศรษฐกิจและการท่องเที่ยวทางทะเลของภาคใต้ฝั่งอ่าวไทยที่มีทั้งหน่วยงานราชการต่าง ๆ ลงมาประจำมากถึง 71 หน่วยงานในการขับเคลื่อนภารกิจการส่งมอบการพัฒนาและบริหารการสาธารณะต่าง ๆ อย่างรอบด้าน เพื่อตอบสนองต่อความต้องการและความคาดหวังของชาวเกาะสมุย โดยแบ่งเป็นหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลาง จำนวน 45 หน่วยงาน หน่วยงานราชการบริหารส่วนภูมิภาค จำนวน 24 หน่วยงาน และหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ จำนวน 2 หน่วยงาน
- ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ถึง ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 หน่วยงานราชการบริหารส่วนกลาง หน่วยงานราชการบริหารส่วนภูมิภาคและหน่วยงานรัฐวิสาหกิจได้รับการจัดสรรงบประมาณลงมาดำเนินโครงการต่าง ๆ ในพื้นที่อำเภอเกาะสมุย ปีงบประมาณละ 455 – 901 ล้านบาท โดยโครงการต่าง ๆ ที่หน่วยงานราชการและรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นได้รับการจัดสรรลงงบประมาณมาดำเนินโครงการภายในพื้นที่อำเภอเกาะสมุยส่วนใหญ่เป็นภารกิจที่เป็นอำนาจหน้าที่ของเทศบาลนครเกาะสมุย
- ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ถึง ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 องค์การบริหารส่วนจังหวัดสุราษฎร์ธานีในฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีขอบเขตพื้นที่ครอบคลุมทั้งจังหวัดยังได้มีการจัดสรรงบประมาณลงมาดำเนินโครงการส่งมอบบริการสาธารณะต่าง ๆ ภายพื้นที่อำเภอเกาะสมุย มากถึงปีงบประมาณละ 9 – 74 ล้านบาท ขณะที่เทศบาลนครเกาะสมุย ซึ่งถือเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขอบเขตพื้นที่ความรับผิดชอบครอบคลุมทั้งอำเภอเกาะสมุยมีรายได้ตลอดระยะเวลา 7 ปีงบประมาณที่ผ่านมาจำนวนมากถึง 560 – 930 ล้านบาท สำหรับใช้ในการขับเคลื่อนภารกิจการส่งมอบบริการสาธารณะต่าง ๆ
นอกจากนี้ รศ. ดร.ศุภสวัสดิ์ และ สุทธิเกียรติ ยังได้ให้ข้อเสนอแนะที่น่าสนใจ ดังนี้
- อนาคตหากพื้นที่เกาะสมุยได้รับการยกฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเต็มพื้นที่นั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเกาะสมุยควรมีความแตกต่างจาก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าว มีระบบการบริหารจัดการท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพเข้มแข็ง เกิดการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน และมีความเป็นมืออาชีพในการทำหน้าที่และรับผิดชอบต่อภารกิจการจัดทำบริการสาธารณะด้านการท่องเที่ยวโดยตรงด้วยการผสานรูปแบบระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษกับองค์การมหาชนทำหน้าที่หลักด้านการท่องเที่ยว
- องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเกาะสมุยดังกล่าวจะต้องมีอำนาจหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะที่กว้างขวางและครอบคลุมบริบทการจัดการและส่งเสริมการท่องเที่ยวการพัฒนาทางเศรษฐกิจ โครงสร้างพื้นฐานและการผังเมือง การรักษาความสงบเรียบร้อย การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การศึกษา การสาธารณสุข การจัดการสิ่งแวดล้อม ขยะ และมลพิษต่าง ๆ
- หน่วยงานราชการบริหารส่วนกลางระดับกรม/เทียบเท่าจะต้องดำเนินการถ่ายโอนภารกิจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จำนวน 31 กรม/เทียบเท่าใน 13 กระทรวง/เทียบเท่า กับ 1 องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัดสุราษฎร์ธานีมีอ านาจหน้าที่ที่ราชการบริหารส่วนกลาง ต้องดำเนินการถ่ายโอนจำนวน 45 อำนาจหน้าที่ โดยกระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานที่ต้องดำเนินการถ่ายโอนมากสุดถึง 19 อำนาจหน้าที่ และยังมีอีก 5 อำนาจหน้าที่ที่ไม่เกี่ยวข้องหน่วยงาน ราชการใด ๆ หรือเป็นภารกิจใหม่ที่มีการออกแบบเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเกาะสมุย
กล่าวโดยสรุป งานวิจัยของ รศ. ดร.ศุภสวัสดิ์ และ สุทธิเกียรติ ได้ศึกษา ได้ศึกษาข้อมูลและเสนอแนวทางการผลักดันให้อำเภอเกาะสมุยเปลี่ยนเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ โดยคำนึงถึงความมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการและการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมีบทบาทและส่วนร่วมในการตัดสินใจ กำหนดนโยบาย และบริหารจัดการพื้นที่ ซึ่งหวังให้เกิดประโยชน์อย่างยิ่งแก่การแก้ปัญหาที่เกิดอุตสาหกรรมท่องเที่ยว
งานวิจัยดังกล่าวจัดอยู่ในกลุ่มการวิจัยเพื่อสนับสนุนการขับเคลื่อนการนำ SDGs ไปปฏิบัติในพื้นที่ ธีมลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมในสังคม
งานวิจัยดังกล่าวเกี่ยวข้องกับ
#SDG11 เมืองและชุมชนที่ยั่งยืน
– (11.3) ยกระดับการพัฒนาเมืองและขีดความสามารถให้ครอบคลุมและยั่งยืน เพื่อการวางแผนและการบริหารจัดการการตั้งถิ่นฐานของมนุษย์อย่างมีส่วนร่วม บูรณาการและยั่งยืนในทุกประเทศ ภายในปี 2573
– (11.a) สนับสุนนการเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมระหว่างพื้นที่เมือง รอบเมือง และชนบท โดยการเสริมความแข็งแกร่งของการวางแผนการพัฒนาในระดับภูมิภาคและระดับประเทศ
#SDG16 ความสงบสุข ยุติธรรม และสถาบันเข้มแข็ง
– (16.7) สร้างหลักประกันว่าจะมีกระบวนการตัดสินใจที่มีความรับผิดชอบ ครอบคลุม มีส่วนร่วม และมีความเป็นตัวแทนที่ดี ในทุกระดับการตัดสินใจ
#SDG17 ความร่วมมือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
– (17.14) ยกระดับความสอดคล้องเชิงนโยบายเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
Research recommends แนะนำงานวิจัยของนักวิจัยธรรมศาสตร์ที่สนับสนุนการขับเคลื่อน SDGs กิจกรรมนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการสร้างเครือข่ายความร่วมมือด้านวิจัยแบบบูรณาการระดับแนวหน้า เพื่อขับเคลื่อนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (TU-SDG Research Network)
