‘หลักนิติธรรมไทย’ รั้งอันดับ 80 ของโลก – กระบวนการยุติธรรมทางอาญาคะแนนถดถอย ‘สังคมสงบสุขและยุติธรรม’ จึงยังเกินเอื้อมถึง? ชวนสำรวจผ่านดัชนี WJP Rule of Law 2022

“หลักนิติธรรม” (rule of law) เป็นหลักการสำคัญสำหรับสร้างสังคมสงบสุขและยุติธรรม ด้วยเหตุนี้ กฎเกณฑ์ทางสังคม กฎหมายบ้านเมือง และข้อผูกพันความร่วมมือระหว่างประเทศจำนวนมากจึงบัญญัติให้หลักนิติธรรมเป็นฐานคิดของการดำเนินกิจกรรมทางสังคม กรอบการปกครองประเทศ และเป้าหมายที่ต้องขับเคลื่อนร่วมกัน เช่น รัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 3 วรรคสอง ระบุว่า “รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม” 

ขณะที่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (sustainable development goals: SDGs) ก็ระบุให้หลักนิติธรรมเป็นหนึ่งในเป้าหมายย่อยที่ต้องขับเคลื่อนให้เกิดขึ้นในสังคมทั่วโลก โดยระบุไว้ในเป้าหมายย่อยที่ 16.3 ว่า “ส่งเสริมหลักนิติธรรมทั้งในระดับชาติและระหว่างประเทศ และสร้างหลักประกันว่าทุกคนสามารถเข้าถึงความยุติธรรมอย่างเท่าเทียม” 

อย่างไรก็ดี แม้เชิงหลักการการนำหลักนิติธรรมมาใช้จะมีความสำคัญและส่งผลดีต่อสังคมส่วนรวมมากเพียงใด แต่เมื่อพิจารณาโลกความเป็นจริงกลับพบว่าสังคมหลายแห่งยังเผชิญภาวะเปราะบางของการใช้หลักนิติธรรมอยู่ไม่น้อย ดังข้อมูลจาก The World Justice Project ระบุว่าปัจจุบันผู้คนกว่า 4.4 พันล้านคน อาศัยอยู่ในประเทศที่ความเข้มแข็งของหลักนิติธรรมลดน้อยถอยลง 

เฉพาะสังคมไทย ไม่ว่าจะมองด้วยมุมที่ผิวเผินจากปรากฏการณ์ทางสังคม หรือส่องขยายอย่างเห็นรายละเอียดด้วยข้อมูลเชิงสถิติ ก็จะเห็นปัญหาการรักษาไว้ซึ่งหลักนิติธรรมอย่างน่าห่วงกังวล โดยเฉพาะการลิดรอนสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของนักเคลื่อนไหวทางการเมือง การทุจริตของข้าราชการและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ความลักลั่นในการปฏิบัติและกำหนดโทษผู้ต้องหา รวมถึงการซ้อมทรมานโดยเจ้าหน้าที่รัฐ เหล่านี้ล้วนเป็นตัวอย่างสะท้อนว่าหลักนิติธรรมของไทยกำลังอ่อนแอ และไม่สามารถไปถึงจุดที่สร้างความสงบสุขและยุติธรรมได้อย่างยั่งยืนหรือไม่ หากเป็นเช่นนั้นจริง คำถามใหญ่สองคำถามที่อาจต้องเร่งรัดหาคำตอบคือ “อะไรเป็นกับดัก” และจะ “ก้าวพ้นกับดักนั้นได้อย่างไร” กล่าวให้ชัดคือจะทำให้หลักนิติธรรมจากหลักนามธรรมขึ้นหิ้งมาสู่การปรับใช้ให้เกิดขึ้นจริงในสังคมอย่างเป็นรูปธรรม จริงจัง และเคร่งครัดเพื่อสร้างสังคมสงบสุขและยุติธรรมที่ยั่งยืนได้อย่างไร 

01 – ‘หลักนิติธรรม’ = หลักพื้นฐานเพื่อความสงบสุขแห่งส่วนรวม

ก่อนขยับไปขยายสถานการณ์หลักนิติธรรมไทย ประการแรกขอตั้งต้นด้วยการชวนทบทวนนิยามและหลักการของหลักนิติธรรม โดยความหมายจากระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542  กำหนดว่าหลักนิติธรรม หมายถึง “การตรากฎหมาย กฎ ข้อบังคับต่าง ๆ ให้ทันสมัย เป็นธรรม เป็นที่ยอมรับของสังคมและสังคมยินยอมพร้อมใจปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ เหล่านั้น โดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมาย มิใช่ตามอำเภอใจหรืออำนาจของตัวบุคคล” [1]

ด้าน Friedrich August von Hayek นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล อธิบายหลักนิติธรรมในหนังสือคลาสสิกของตนเองชื่อว่า The Road to Serfdom ว่าหมายถึง “ทุกการกระทำของรัฐบาลจะต้องผูกพันกับกฎเกณฑ์ที่แน่นอนและถูกประกาศให้ทราบล่วงหน้าแล้ว โดยกฎเกณฑ์ที่ว่านี้ จะช่วยคาดการณ์ให้แน่ชัดได้ว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐจะใช้อำนาจบังคับในสถานการณ์ใด และช่วยการวางแผนของปัจเจกบุคคลบนพื้นฐานของความรู้ดังกล่าว” [2] 

ขณะที่ เอกสาร The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies: Report of the Secretary-General (2004) เผยเเพร่โดยองค์การสหประชาติ เเละแปลเป็นภาษาไทยโดยคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ระบุนิยามของหลักนิติธรรมไว้ว่าหมายถึง “…หลักการปกครองที่บุคคลทั้งหลาย สถาบันและหน่วยงาน ไม่ว่าจะเป็นสาธารณะหรือเอกชนรวมไปถึงรัฐ มีความรับผิดรับชอบต่อกฎหมายที่ได้มีการประกาศอย่างเป็นการทั่วไป มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างเสมอกันและสอดคล้องกับธรรมเนียมและมาตรฐานของสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ หลักดังกล่าวนี้จะต้องมีมาตรการเพื่อเป็นการประกันการเคารพและการปฏิบัติต่อหลักการความสูงสุดของกฎหมาย ความเท่าเทียมกันทางกฎหมาย ความรับผิดรับชอบต่อกฎหมาย ความโปร่งใสและยุติธรรมในการใช้กฎหมาย การแบ่งแยกอำนาจ การมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ ความชัดเจนแน่นอนของกฎหมาย หลีกเลี่ยงการเลือกปฏิบัติ ความโปร่งใสของกฎหมายและกระบวนการทางกฎหมาย” [3]

นอกจากคำอธิบายข้างต้น ในแง่การมองหลักนิติธรรมเป็นเครื่องมือการพัฒนา The World Justice Project ได้กำหนดหลักการที่เป็นองค์ประกอบพื้นฐานของหลักนิติธรรมไว้ 4 ประการ [4] ได้แก่

1. การตรวจสอบได้ (accountability) คือ รัฐบาลและเอกชนที่ใช้อํานาจตามกฎหมาย อยู่ในสภาพที่มีความรับผิดชอบต่อประชาชน และตรวจสอบได้
2. กฎหมายที่เป็นธรรม (just law) คือ กฎหมายมีความชัดเจน เผยแพร่เป็นที่รับรู้ของสาธารณะ มีเสถียรภาพ บังคับใช้อย่างเท่าเทียมกัน เป็นหลักประกันสิทธิมนุษยชน ตลอดจนการคุ้มครองสิทธิครอบครอง นิติกรรมสัญญา และสิทธิเชิงกระบวนการ
3. รัฐบาลที่โปร่งใส (open government) คือ กระบวนการที่กฎหมายออกมาใช้บังคับ ตลอดจนการบริหาร ตัดสิน และการบังคับใช้กฎหมาย ประชาชนสามารถเข้าถึงได้ ยุติธรรม และมีประสิทธิภาพ
4. กระบวนการจัดการความขัดแย้งเข้าถึงได้และมีความเป็นกลาง (accessible and impartial dispute resolution) คือ เมื่อมีคดีความทั้งทางแพ่งและอาญา ประชาชนได้รับความยุติธรรมในเวลาที่สมควร พิจารณาโดยศาลที่มีอํานาจและความสามารถทางกฎหมาย มีจริยธรรม มีความรับผิดชอบที่เป็นอิสระจากการแทรกแซง มีความเป็นกลาง ผู้พิพากษามีจํานวนเพียงพอ และมีทรัพยากรในการบริหารกระบวนการยุติธรรมที่เพียงพอ 

02 – “ไม่ก้าวหน้า ตามหลัง น่ากังวล” สามคำอธิบายสถานการณ์หลักนิติธรรมไทยปัจจุบัน

ข้อมูลดัชนีหลักนิติธรรม (Rule of Law Index) ประจำปี 2565 ที่จัดทำโดยกลุ่มนักวิจัย The World Justice Project แสดงผลการสำรวจดัชนีหลักนิติธรรมจาก 140 ประเทศ โดยใช้ข้อมูลจากการสำรวจประสบการณ์และความรับรู้ต่อหลักนิติธรรมในชีวิตประจำวันของผู้คนมากกว่า 150,000 ครัวเรือน และผู้เชี่ยวชาญอีกกว่า 3,600 คน ผลพบว่าประเทศที่มีหลักนิติธรรมเข้มแข็งมากที่สุด 5 อันดับแรก ได้แก่ เดนมาร์ก นอร์เวย์ ฟินแลนด์ สวีเดน และเนเธอร์แลนด์ ขณะที่ประเทศที่มีหลักนิติธรรมอ่อนแอมากที่สุดคือ เวเนซุเอลา 

สำหรับ ไทย รั้งอันดับที่ 80 ของโลก ได้คะแนน 0.50 จากคะแนนเต็ม 1 คะแนน เท่ากับปี 2564  โดย 1 คือการมีหลักนิติธรรมเข้มแข็งมากที่สุด และ 0 คือมีหลักนิติธรรมอ่อนแอที่สุด เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ พบว่า ไทย อยู่อันดับที่ 4 รองจาก สิงคโปร์ (อันดับโลก 17) มาเลเซีย (อันดับโลก 55) และ อินโดนีเซีย (อันดับโลก 64) ขณะที่เมียนมา (อันดับโลก 132) และกัมพูชา (อันดับโลก 139) เป็นสองประเทศที่อยู่ในกลุ่มรั้งท้าย ส่วนบรูไนดารุสซาลาม และ ติมอร์เลสเต ไม่ได้เข้าร่วมในการจัดอันดับครั้งนี้

ทั้งนี้ กรอบในการจัดทำดัชนีข้างต้นตั้งอยู่บน 4 หลักการ ได้แก่ การตรวจสอบได้ (accountability) กฎหมายที่เป็นธรรม (just law) รัฐบาลที่โปร่งใส (open government) และ กระบวนการจัดการความขัดแย้งการเข้าถึงได้และความเป็นกลาง (accessible and impartial dispute resolution) และใช้เกณฑ์การวัดทั้งสิ้น 8 ปัจจัยหลัก 44 ปัจจัยย่อย โดย 8 ปัจจัยหลัก [5] ได้แก่

1. การจำกัดอำนาจของรัฐบาล (constraints on government powers)
2. การปราศจากการคอร์รัปชัน (absence of corruption)
3. รัฐบาลที่โปร่งใส (open government)
4. สิทธิขั้นพื้นฐาน (fundamental rights)
5. ระเบียบและความมั่นคง (order and security)
6. การบังคับใช้กฎหมาย (regulatory enforcement)
7. กระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง (civil justice)
8. กระบวนการยุติธรรมทางอาญา (criminal justice)

คะแนนของไทยแบ่งตามรายปัจจัยทั้ง 8 ปัจจัยข้างต้น มีดังนี้ การจำกัดอำนาจของรัฐบาล ได้ 0.45 คะแนน การปราศจากการคอร์รัปชัน ได้ 0.47 คะแนน รัฐบาลที่โปร่งใส ได้ 0.48 คะแนน สิทธิขั้นพื้นฐาน ได้ 0.46 คะแนน  ระเบียบและความมั่นคง ได้ 0.74 คะแนน การบังคับใช้กฎหมาย ได้ 0.45 คะแนน กระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง ได้ 0.48 คะแนน และกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ได้เพียง 0.42 คะแนน ขณะที่หากพิจารณาในเชิงอันดับก็น่ากังวล เพราะไม่มีปัจจัยใดที่ไทยถูกจัดให้อยู่ในอันดับต่ำกว่า 50 ของโลก

นอกจากนี้ เมื่อเปรียบเทียบกับค่าคะแนนเฉลี่ยระดับโลก พบว่า คะแนนของไทย ต่ำกว่าคะแนนเฉลี่ยระดับโลกถึง 7 ปัจจัย มีเพียงปัจจัยเรื่อง “ระเบียบและความมั่นคง” ซึ่งวัดจากการที่สังคมมีหลักประกันความปลอดภัยสำหรับปกป้องชีวิตและทรัพย์สินเพียงใด เท่านั้น ที่สูงกว่าคะแนนเฉลี่ยโลกเพียงเล็กน้อย โดยได้คะแนน 0.74 คะแนน ส่วนคะแนนเฉลี่ยระดับโลกคือ 0.72 คะแนน และเมื่อเปรียบเทียบในระดับภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก พบว่าคะแนนทั้ง 8 ปัจจัยของไทย ต่ำกว่าคะแนนเฉลี่ยระดับภูมิภาคทั้งหมด 

คะแนนรายปัจจัยข้างต้นจึงสะท้อนว่า หลักนิติธรรมของไทยยังก้าวไปถึงเพียงกึ่งกลางของเส้นความเข้มแข็งหลักนิติธรรม ไม่ก้าวหน้าจากปีก่อน ๆ อีกทั้งยังตามหลังประเทศหมู่มากในโลกและภูมิภาค ยิ่งเมื่อนำมาเทียบเคียงกับปรากฏการณ์ทางสังคมทั้งเรื่องการปกครองของรัฐบาล การปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการ และการบังคับใช้กฎหมายขององคาพยพในกระบวนการยุติธรรม ก็จะพบว่าหลายปรากฏการณ์สะท้อนภาพที่สอดคล้องกับคะแนนดัชนีข้างต้น โดยเฉพาะ “กระบวนการยุติธรรมทางอาญา” ที่ได้คะแนนต่ำสุดจากทั้ง 8 ปัจจัย และ “สิทธิขั้นพื้นฐาน” ที่ก็ได้คะแนนไม่ถึง 0.50 นับว่าเป็น 2 เรื่องสำคัญที่ฉายซ้ำอยู่ในกระแสสังคมไทยปัจจุบัน 

03 – ส่องขยาย ‘กระบวนการยุติธรรมทางอาญา’ ปัจจัยที่อ่อนแอที่สุด 

กระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทย ได้คะแนนจากดัชนีหลักนิติธรรม เพียง 0.42 คะแนน ซึ่งเป็นปัจจัยที่ได้คะแนนต่ำสุดจากทั้งหมด 8 ปัจจัย ลดลงจากปี 2564 ที่ได้ 0.43 คะแนน อีกทั้งยังเป็นคะแนนที่ต่ำกว่าคะแนนเฉลี่ยระดับโลกซึ่งอยู่ที่ 0.47 คะแนน และคะแนนเฉลี่ยของภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก ซึ่งอยู่ที่ 0.53 คะแนน หากเป็นการสอบซึ่งวัดการตกกันที่การผ่านค่าคะแนนเฉลี่ย ประเด็นนี้ ไทย สอบตก และตามหลังประเทศอื่นอยู่มาก จะเรียกว่าจัดอยู่ใน “กลุ่มบ๊วย” ก็ไม่ผิด เพราะรั้งอันดับที่ 98 จาก 140 ประเทศ

เมื่อพิจารณารายปัจจัยย่อยยิ่งฉายให้เห็นรายละเอียดปัญหาของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาชัดเจนขึ้น โดยปัจจัยย่อยทั้งหมด 7 ปัจจัย ไทยได้คะแนนดังนี้ 1)​ ระบบการสืบสวนสอบสวนทางอาญามีประสิทธิภาพ ได้ 0.38 คะแนน 2) ระบบการพิพากษาคดีอาชญากรรมมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับเวลา ได้ 0.41 คะแนน 3) ระบบราชทัณฑ์มีประสิทธิภาพในการลดการกระทำที่เป็นอาชญากรรม ได้ 0.27 คะแนน 4) ระบบยุติธรรมทางอาญาปราศจากการแบ่งแยก ได้ 0.32 คะแนน 5) ระบบยุติธรรมทางอาญาปราศจากการคอร์รัปชัน ได้ 0.58 คะแนน 6) ระบบยุติธรรมทางอาญาปราศจากอิทธิพลครอบงำของรัฐบาล ได้ 0.56 คะแนน และ 7) มีกระบวนการที่ชอบด้วยกฎหมายและประกันสิทธิของผู้ต้องหา ได้ 0.44 คะแนน

เมื่อเทียบกับคะแนนเฉลี่ยระดับโลก พบว่าปัจจัยย่อยที่มีคะแนนเฉลี่ยสูงกว่าคะแนนเฉลี่ยระดับโลก มีเพียง 2 ปัจจัย คือ “ระบบยุติธรรมทางอาญาปราศจากคอร์รัปชัน” และ “ระบบยุติธรรมทางอาญาปราศจากอิทธิพลครอบงำของรัฐบาล” โดยคะแนนเฉลี่ยระดับโลกอยู่ที่ 0.55 คะแนน และ 0.47 คะแนน ตามลำดับ ขณะที่หากเทียบกับคะแนนเฉลี่ยระดับภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก พบว่าปัจจัย “ระบบยุติธรรมทางอาญาปราศจากอิทธิพลครอบงำของรัฐบาล” เพียงปัจจัยเดียวเท่านั้นที่มีคะแนนสูงกว่าคะแนนเฉลี่ยของภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก

อย่างไรก็ดี คะแนนของปัจจัยย่อยทั้งหมดยังนับว่าอยู่ในระดับที่น่ากังวลและมีความท้าทาย โดยเฉพาะปัจจัย “ระบบราชทัณฑ์มีประสิทธิภาพในการลดการกระทำที่เป็นอาชญากรรม” ซึ่งเป็นปัจจัยที่ได้คะแนนต่ำสุด เพียง 0.27 คะแนน และห่างจากคะแนนเฉลี่ยโลกซึ่งอยู่ที่ 0.41 คะแนนนอยู่มาก โดยปัจจัยย่อยประการนี้วัดจากการที่ทัณฑสถานมีความปลอดภัย เคารพสิทธิผู้ต้องขัง และมีประสิทธิภาพในการป้องกันการกระทำผิดซ้ำหรือไม่ 

หากพิจารณาข้อมูลจากรายงานชื่อ “ประเทศไทย รายงานสภาพเรือนจำประจำปี 2565” จัดทำโดยสหพันธ์เพื่อสิทธิมนุษยชนสากล และสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน เผยแพร่เมื่อเดือนมีนาคม 2565 [6] จะพบว่าเรือนจำและทัณฑสถานไทยมีสภาพที่เเออัด เนื่องจากพื้นที่รองรับ 143 เเห่งทั่วประเทศ สามารถรองรับผู้ต้องขังได้เพียง 310,157 คน เเต่เกือบทั้งครึ่งปี 2564 (มกราคมถึงพฤษภาคม) อัตราการกักขังในระบบทัณฑสถานมีจำนวน 338,806 คน สูงกว่าความจุอย่างเป็นทางการนอกจากนี้ การคำนวณอัตราการกักขังของกรมราชทัณฑ์ยังคิดจากพื้นที่ 1.2 ตรม. ต่อผู้ต้องขัง แต่ละคน ซึ่งถือว่าเป็นตัวเลขที่ต่ำกว่าอย่างมีนัยสำ คัญ เมื่อเทียบกับมาตรฐานระหว่างประเทศที่กำหนดมีพื้นที่ขั้นต่ำ 3.4 ตรม.ต่อคน

นอกจากนี้ รายงานยังเปิดเผยสภาพความเป็นอยู่ของผู้ต้องขังและการถูกปฏิบัติที่ไม่ได้มาตรฐานสากลอีกหลายประการ อาทิ

• มาตรการเกี่ยวกับโควิด-19 ล่าช้า เเละไม่เพียงพอ ส่งผลให้เกิดการแพร่ กระจายของไวรัสในทัณฑสถานทั่วประเทศ ตัวเลขของกรมราชทัณฑ์ ระหว่างวันที่ 12 พฤษภาคม ถึง 31 ธันวาคม 2564 มีรายงานผู้ติดเชื้อโควิด-19 จำนวนกว่า 87,326 คน และมีผู้เสียชีวิต 185 คนในทัณฑสถานทั่วประเทศ 
• มีการจำกัดและการควบคุมอย่างเข้มงวดในการเข้าถึงอย่างเป็นอิสระต่อทัณฑสถานของไทย โดยนับแต่เดือน มีนาคม 2563 เรือนจำ ทั่วประเทศได้สั่งห้ามบุคคลภายนอกเข้า รวมทั้งเพื่อการทำวิจัย เก็บข้อมูล และบันทึกข้อมูล โดยเป็นมาตรการจำ กัดเพื่อควบคุมการติดต่อของโรคโควิด-19 ส่งผลให้การสังเกตการณ์และตรวจสอบอย่างเป็น อิสระต่อสถานควบคุมตัว ไม่สามารถทำ ได้เกือบตลอดทั้งปี 2564
• พื้นที่สำหรับการนอนมีความจำกัด ยากต่อการพลิกตัว เรือนจำไม่ได้จัดให้ผู้ต้องขังมีเครื่องนอนอย่างเพียงพอ อีกทั้งผ้าห่มมีความบางมาก ด้อยคุณภาพ และมักจะสกปรกหรือมีฝุ่น 
• มีการลงโทษที่โหดร้าย การขังเดี่ยวเป็นเวลานาน การลงโทษทางวินัย การปฏิบัติที่ย่ำยีศักดิ์ศรี และเลือกปฏิบัติที่เกิดขึ้นในเรือนจำ เช่น  ผู้คุมจะใช้ให้ผู้ต้องขังคนอื่นเป็นผู้ทุบตีคนที่ละเมิดกฎ แทนที่จะลงมือด้วยตัวเอง

ขณะที่รายงาน “หลังกำแพง ส่องสภาพเรือนจำไทยภายหลังการรัฐประหาร” (Behind the Walls: A look at condition’s in Thailand’s prison)“ ระบุว่าแม้ พระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. 2560 มีการแก้ไขปรับปรุงเนื้อหาและมาตราต่าง ๆ ที่ทันสมัยและคำนึงถึงหลักสิทธิมนุษยชนเพิ่มขึ้นจากพระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. 2479 แต่ยังมีบางมาตราที่ไม่สอดคล้องกับมาตรฐานระหว่างประเทศ เช่น การอนุญาตให้ใช้เครื่องพันธนาการต่อผู้ต้องขัง การยกเว้นโทษทางแพ่งและทางอาญาแก่เจ้าพนักงานเรือนจำและข้าราชการหรือบุคลากรจากส่วนราชการอื่น รวมถึงการอนุญาตให้มีการขังเดี่ยวนานครั้งละ 15 วันติดต่อกัน และการอนุญาตให้คุมขังหรือควบคุมตัวผู้ต้องขังในค่ายทหารหรือสถานที่อื่นที่มิใช่เรือนจำ [7]

ขณะที่ตัวเลขผู้ต้องขังกลับมากระทำผิดซ้ำระหว่างปี 2562 – 2564 ที่เผยแพร่โดยกรมราชทัณฑ์ [8] มีดังนี้ 

• ปี 2562 ผู้ต้องขังที่ได้รับการปล่อยตัวมีจำนวน 160,496 ราย โดยผู้ต้องขังที่กลับมากระทำผิดซ้ำภายใน 1 ปี มีจำนวน 21,195 ราย และผู้ต้องขังกลับมากระทำผิดซ้ำภายใน 2 ปี มีจำนวน 35,865 ราย คิดเป็นร้อยละ 14.58 และร้อยละ 24.68 ของผู้ต้องขังที่ได้รับการปล่อยตัว ตามลำดับ
• ปี 2563 ผู้ต้องขังที่ได้รับการปล่อยตัวมีจำนวน 156,744 ราย โดยผู้ต้องขังที่กลับมากระทำผิดซ้ำภายใน 1 ปี มีจำนวน 18,947 ราย และผู้ต้องขังกลับมากระทำผิดซ้ำภายใน 2 ปี มีจำนวน 33,674 ราย คิดเป็นร้อยละ 13.04 และร้อยละ 23.18 ของผู้ต้องขังที่ได้รับการปล่อยตัว ตามลำดับ
• ปี 2564 ผู้ต้องขังที่ได้รับการปล่อยตัวมีจำนวน 195,923 ราย โดยผู้ต้องขังที่กลับมากระทำผิดซ้ำภายใน 1 ปี มีจำนวน 22,090 ราย คิดเป็นร้อยละ 11.95 ของผู้ต้องขังที่ได้รับการปล่อยตัว ส่วนผู้ต้องขังกลับมากระทำผิดซ้ำภายใน 2 ปี ยังไม่มีข้อมูลเนื่องจากยังไม่ครบรอบการติดตาม

ข้อมูลทั้งสองข้างต้นสะท้อนว่าทัณฑสถานไทยยังไม่สามารถเป็นพื้นที่ปลอดภัยสำหรับผู้ต้องขังได้ทั้งหมด นับว่าเป็นปัญหาที่ก่อผลกระทบให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนซ้ำซ้อน กล่าวคือผู้กระทำผิดซึ่งละเมิดสิทธิมนุษยชนผู้อื่นต้องมาเผชิญการละเมิดสิทธิมนุษยชนในเรือนจำอีกครั้ง ขณะที่ระบบราชทัณฑ์ซึ่งยังขาดประสิทธิภาพในการลดการกระทำความผิดซ้ำ ก็ส่งผลให้เกิดอาชญากรรมซ้ำในเรื่องเดิมจากผู้กระทำผิดคนเดิม และหลายกรณีกลับมีระดับที่รุนแรงขึ้น 

อีกหนึ่งปัจจัยย่อยที่ได้คะแนนต่ำกว่าคะแนนเฉลี่ยของโลก อีกทั้งยังเป็นประเด็นที่มีการถกเถียงและเรียกร้องอยู่ในสังคมไทยปัจจุบันคือ “การมีกระบวนการที่ชอบด้วยกฎหมายและประกันสิทธิของผู้ต้องหา” ซึ่งไทยได้คะแนน 0.44 คะแนน ขณะที่คะแนนเฉลี่ยโลกคือ 0.51 คะแนน โดยปัจจัยนี้วัดจากการเคารพสิทธิขั้นพื้นฐานของผู้ต้องสงสัยในคดีอาญา การได้รับการสันนิษฐานไว้ก่อนว่าบริสุทธิ์ การไม่ถูกจับตามอำเภอใจหรือถูกควบคุมตัวก่อนการพิจารณาคดีโดยไม่มีเหตุผล รวมถึงผู้ต้องสงสัยสามารถเข้าถึงการปกป้องสิทธิตนเองในการโต้แย้งด้วยหลักฐาน และแม้ถูกตัดสินว่าก่ออาชญากรรมก็ยังได้รับการเคารพในสิทธิขั้นพื้นฐานมากน้อยเพียงใด

เมื่อพิจารณาจำนวนสถิติผู้ต้องราชทัณฑ์ทั่วประเทศ ณ วันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2566 พบว่าผู้ต้องขังที่อยู่ระหว่างกระบวนการศาลซึ่งไม่ได้รับสิทธิประกันตัวหรือไม่ได้รับการปล่อยตัวชั่วคราวมีมากถึง 49,167 ราย แบ่งเป็น ผู้ต้องขังระหว่างอุทธรณ์-ฎีกา จำนวน 29,875 ราย ระหว่างไต่สวน-พิจารณา จำนวน 7,120 ราย และระหว่างสอบสวน จำนวน 12,172 ราย [9] ขณะที่สถิติการยื่นประกันตัวผู้ต้องขังคดีการเมืองระหว่างวันที่ 1 เมษายน 2565 – กุมภาพันธ์ 2566 เก็บข้อมูลโดยศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน พบว่ามีความพยายามยื่นประกันตัวกว่า 78 ครั้ง โดยมีผู้ต้องขัง 4 รายที่ขอประกันตัวมากกว่า 18 ครั้ง ข้อมูลเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่าผู้ต้องสงสัยจำนวนมากไม่ได้รับการปฏิบัติด้วยหลักสันนิษฐานไว้ก่อนว่าบริสุทธิ์จึงไม่สามารถเข้าถึงสิทธิประกันตัวเพื่อขอปล่อยตัวชั่วคราวได้ ทั้งที่ยังไม่ถูกพิพากษาว่าเป็นผู้กระทำความผิดด้วยซ้ำ 

อีกตัวเลขที่น่าสนใจคือสถิติเรื่องร้องเรียน ปี 2565 ที่เก็บข้อมูลและเผยแพร่โดยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) พบว่าจากจำนวนเรื่องที่ถูกร้องเรียนตลอดทั้งปี จำนวน 1,152 เรื่อง ประเด็นสิทธิในกระบวนการยุติธรรม เป็นประเด็นที่ถูกร้องเรียนมากเป็นอันดับที่ 2 จำนวน 158 เรื่อง คิดเป็น 13.72 % โดยกรณีที่ถูกร้องเรียนมากที่สุด คือ กรณีขอให้เร่งรัดการดำเนินคดีของพนักงานสอบสวน หน่วยงานที่ถูกร้องเรียนว่าละเมิดสิทธิมนุษยชน คือสถานีตำรวจภูธรและสถานีตำรวจนครบาลรวม 67 แห่งในสังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยพื้นที่ที่มีการร้องเรียนมากที่สุดคือพื้นที่ภาคใต้ ส่วนการจัดทำรายงานผลการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนปี 2565 ประเด็นสิทธิที่ กสม. มีมติว่าเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนมากที่สุดก็คือ สิทธิในกระบวนการยุติธรรม เช่น กรณีการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตำรวจและสื่อมวลชน โดยละเมิดสิทธิของผู้ต้องหา ผู้เสียหาย และผู้เกี่ยวข้องในการเสนอข่าวต่อสาธารณะ กรณีเจ้าหน้าที่ตำรวจไม่คืนทรัพย์สินที่ยึดไว้เป็นของกลางในคดีอาญา และกรณีพนักงานสอบสวนดำเนินคดีล่าช้า [10]  

ข้อมูลของ กสม. ข้างต้น สะท้อนว่าสิทธิในกระบวนการยุติธรรมเป็นปัญหาที่คนไทยต้องเผชิญและต่อสู้ให้ได้มาอยู่ไม่น้อย การได้รับการเคารพสิทธิในฐานะผู้ต้องหาเป็นเรื่องที่ยังไม่เกิดขึ้นอย่างปกติธรรมดา ซึ่งภาวะเช่นนี้ก่อผลกระทบให้เจ้าหน้าที่ตำรวจหรือผู้ปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้องสามารถใช้อำนาจข่มขู่และบังคับประชาชนอย่างไม่ชอบธรรมได้ และอาจยกระดับกลายเป็นระบบมาเฟียทางกระบวนการยุติธรรม

เช่นนั้น คะแนนที่ไทยได้รับในหมวดปัจจัยกระบวนการยุติธรรมทางอาญาจึงไม่คลาดเคลื่อนไปจากปรากฏการณ์ทางสังคมปัจจุบัน โดยเฉพาะ 2 เรื่องที่หยิบมาเผยเปิดเชิงรายละเอียด จะเห็นว่าข้อมูลประกอบนั้นมีความสอดคล้องที่เอื้อให้เข้าใจได้ว่าทำไมจึงได้คะแนนน้อย

04 – บทส่งท้าย 

ย้อนสู่คำถามที่ทิ้งไว้ในช่วงเกริ่นนำว่า “หลักนิติธรรมของไทยกำลังอ่อนแอ และไม่สามารถไปถึงจุดที่สร้างความสงบสุขและยุติธรรมได้อย่างยั่งยืนหรือไม่” หากตอบด้วยข้อมูลจากดัชนีหลักนิติธรรม ก็กล่าวได้ว่าวันนี้ไทยอยู่ในระดับกลางแต่ห่างจากการนำพาไปสู่ความสงบสุขยุติธรรมอยู่ไม่น้อย เพราะการได้คะแนนภาพรวมอยู่ที่ 0.50 คะแนน ชี้ให้เห็นว่าแม้หลักนิติธรรมไทยจะไม่อ่อนแอที่สุดแต่ก็หยุดอยู่ที่เส้นกึ่งกลางของเส้นความเข้มแข็งหลักนิติธรรมมาต่อเนื่องหลายปี ย้อนไปตั้งแต่ปี 2558 จนถึงปีล่าสุดก็ไม่เคยขยับพ้นคะแนน 0.52 คะแนน การย่ำอยู่กับที่อย่างไม่ก้าวหน้าเป็นสัญญาณบ่งชี้ว่าหลักนิติธรรมไทยกำลังเผชิญปัญหาเรื้อรังที่แก้ไม่หายคลายเงื่อนไม่ได้ โดยเฉพาะปัจจัย “กระบวนการยุติธรรมทางอาญา” ที่ถดถอยอย่างต่อเนื่อง แม้ไม่ต้องกางข้อมูลเชิงสถิติดูแต่หากเพียงตั้งใจฟังเสียงเรียกร้องของประชาชนที่เผชิญกับความไม่ยุติธรรมในกระบวนการยุติธรรม ก็น่าจะพอสะกิดให้เห็นแก่นแกนของปัญหา และถอนรากถอนโคนได้อย่างถูกจุดถูกที่ 

อย่างไรก็ดี แม้วันนี้จะห่างไกลหลักนิติธรรมที่เข้มแข็ง แต่ก็ใช่ว่าจะไม่สามารถขยับขับเคลื่อนไปให้ถึงได้ หากภาครัฐมุ่งหวังที่จะสร้างสังคมไทยที่สงบสุขและยุติธรรมอย่างยั่งยืนจริง การเริ่มต้นจากการก้าวข้ามความครึ่ง ๆ กลาง ๆ ของหลักนิติธรรมไปสู่การปฏิบัติใช้อย่างเป็นรูปธรรม จริงจัง และเคร่งครัด จึงเป็นสิ่งแรกที่พึงกระทำ ด้วยการทำให้ทุกหน่วยงาน นโยบาย และการดำเนินกิจกรรมทางสังคมของรัฐบาลสามารถตรวจสอบได้ ยกระดับกฎหมายให้เกิดความเป็นธรรมทั้งในแง่ตัวบทและการบังคับใช้ และถางทางให้ประชาชนเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้สะดวกและได้รับการเคารพตามสิทธิที่มี

SDG Update บทความถัดไป จะนำไปส่องขยายประเด็น ‘สิทธิขั้นพื้นฐาน’ ซึ่งเป็นอีกหนึ่งประเด็นของหลักนิติธรรมที่มีความท้าทาย และจำเป็นต้องมองหาแนวทางยกระดับให้เข้มแข็งมากยิ่งขึ้น 

● อ่านข่าวและบทความที่เกี่ยวข้อง
– ข้อกำหนดใหม่ พรก. ฉุกเฉิน อาจกระทบต่อสิทธิขั้นพื้นฐานในการเข้าถึงข้อมูลและเสรีภาพในการแสดงออกของประชาชน
– SDG Updates | Right to know สิทธิได้รู้ : การเปิดเผยข้อมูลสำคัญอย่างไรต่อการบรรลุ SDGs

ประเด็นดังกล่าวเกี่ยวข้องกับ
#SDG16 ความสงบสุข ยุติธรรม เเละสถาบันเข้มเเข็ง
– (16.3) ส่งเสริมหลักนิติธรรมทั้งในระดับชาติและระหว่างประเทศ และสร้างหลักประกันว่าทุกคนสามารถเข้าถึงความยุติธรรมอย่างเท่าเทียม
– (16.5) ลดการทุจริตและการรับสินบนทุกรูปแบบอย่างมีนัยสำคัญ
– (16.10) สร้างหลักประกันว่าสาธารณชนสามารถเขาถึงข้อมูลและมีการปกป้องเสรีภาพขั้นพื้นฐาน โดยเป็นไปตามกฎหมายภายในประเทศและความตกลงระหว่างประเทศ

อ้างอิง:
[1] ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ข้อ 4.2 (1). อ้างถึงใน ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนาพานิช. (​2558). ความหมายและองค์ประกอบของหลักนิติธรรม.  file:///Users/atirutduereh/Downloads/kpi_journal,+13-3-1.pdf 

[2] Friedrich August Hayek. (2001). The Road to Serfdom. Great Britain:Routledge. pp. 75-76. อ้างถึงใน ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนาพานิช (​2558). ความหมายและองค์ประกอบของหลักนิติธรรม.  file:///Users/atirutduereh/Downloads/kpi_journal,+13-3-1.pdf

[3] คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่. หลักนิติธรรม. https://www.law.cmu.ac.th/law2011/files/1386816463.pdf 

[4] World Justice Project. What is the Rule of Law?. https://worldjusticeproject.org/about-us/overview/what-rule-law 

[5] กานต์ธีรา ภูริวิกรัย. (2562, 5 สิงหาคม). สำรวจหลักนิติธรรมของไทย ผ่านดัชนี WJP Rule of Law. https://www.the101.world/wjp-rule-of-law-index-infographic/ 

[6] สหพันธ์เพื่อสิทธิมนุษยชนสากล และสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชนประเทศไทย. (2565). รายงานสภาพเรือนจำประจำปี 2565. https://www.fidh.org/IMG/pdf/thailande791thaweb.pdf 

[7] Wasawat Lukharang. (2560, 1 มีนาคม). รายงาน “หลังกำแพง” (คุก) ชี้ไทยล้มเหลวการแก้ปัญหาเรือนจำ. https://www.bbc.com/thai/thailand-39124560 

[8] กรมราชทัณฑ์. (2566, 25 กุมภาพันธ์). สถิติการกระทำผิดซ้ำของผู้ต้องขัง. http://www.correct.go.th/recstats/index.php 

[9] กรมราชทัณฑ์. (2566, 1 กุมภาพันธ์). รายงานสถิติผู้ต้องราชทัณฑ์ทั่วประเทศ. http://www.correct.go.th/rt103pdf/report_result.php?date=2023-02-01&report= 

[10] สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ. (2566, 4 มกราคม). กสม. เปิดเผยสถิติเรื่องร้องเรียน ปี 2565 สิทธิและสถานะของบุคคลถูกร้องเรียนมากที่สุด.
https://www.facebook.com/nhrct/posts/pfbid02qxYJC8eCzAxzG43by4T7Nycdn
A3RPABXcVrRq4aQnXBo2rB3zGaknNT2bk8CK8aAl?_rdc=2&_rdr 

Last Updated on เมษายน 10, 2023