Policy Brief | สำรวจดัชนีความเปราะบางทางสังคม จาก ‘การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ’ สู่การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อพัฒนาเมือง

ความท้าทายของโลกในศตวรรษที่ 21 คือ การขยายตัวของเมือง การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ประสิทธิภาพของทรัพยากร (resource efficiency) และความยากจน (poverty) ที่ส่งผลกระทบอย่างมากต่อการกำหนดนโยบายสาธารณะและการตัดสินใจของผู้บริหารเมือง โดยมีการคาดการณ์ไว้ว่าประชากรในเมืองจะเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละประมาณ 1.84% ต่อปี ในช่วงปี ค.ศ. 2015 ถึง 2020 ถึงแม้ว่าอัตราการเพิ่มขึ้นของประชากรจะเพิ่มขึ้นต่อปีไม่มากนัก แต่ด้วยอัตรานี้ทำให้โลกอาจมีประชากรที่อยู่อาศัยในเมืองถึง 2,500 ล้านคนภายในปี ค.ศ. 2050 และประชากรเมืองถึง 90% จะอยู่ในภูมิภาคเอเชียและแอฟริกา

ด้วยประชากรในเมืองที่เพิ่มมากขึ้นมักตามมาด้วยการตั้งถิ่นฐานในที่ที่ขาดความปลอดภัย หรือเสี่ยงต่อภัยพิบัติต่าง ๆ เนื่องจากกลุ่มคนรายได้น้อยหรือกลุ่มคนที่ถูกกีดกันจากสังคมมักจะเป็นกลุ่มคนที่มีความเปราะบางและอยู่อาศัยในพื้นที่ที่ไม่ปลอดภัย ดังนั้น การขาดโครงสร้างพื้นฐานที่ช่วยลดความเสี่ยงได้นั้น ย่อมส่งผลถึงระดับความสามารถที่จะปรับตัวเมื่อต้องเชิญกับวิกฤติต่าง ๆ เช่น ภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต 

จากประเด็นดังกล่าว นำมาสู่การค้นคว้าของงานวิจัยเรื่อง “การควบรวมดัชนีความเปราะบางทางสังคมจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเข้าสู่การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน: กรณีศึกษา กรุงเทพฯ และ ปริมณฑล”  (โครงการย่อยที่ 1) โดย คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์และการผังเมือง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ภายใต้แผนงานการวิจัยและสนับสนุนระบบการขับเคลื่อนการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) แบบข้ามภาคส่วนเพื่อเร่งรัดการขับเคลื่อนวาระการพัฒนา 2030

สำหรับประเทศไทยนั้น ได้มีการกำหนดแนวทางเพื่อลดผลกระทบการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในแผนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ Plan (NAP) โดยได้ระบุความจำเป็นของการจัดทำแผนที่ความเสี่ยงหรือ Risk Map เพื่อเป็นกลไกหนึ่งในการจัดการความเสี่ยง อย่างไรก็ตามการจัดทำแผนที่ความเสี่ยง ยังขาดข้อมูลในระดับเมือง ซึ่งมีรายละเอียดของข้อมูลมากกว่าในจังหวัดซึ่งจัดอยู่ปัจจุบัน การทำแผนที่วิเคราะห์ความเปราะบางทางสังคมจึงมีความจำเป็นเพื่อสามารถเป็นส่วนหนึ่งในการสร้างยุทธศาสตร์ของท้องถิ่นที่ควรมีการควบรวมประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) อันสอดคล้องกับแนวทางการขับเคลื่อนหนึ่งของ NAP การควบรวมดัชนีความเปราะบางทางสังคม หรือ SoVI index เข้าสู่การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน เพื่อเป็นการบูรณาการแนวคิดทั้งผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งในที่นี้คือน้ำท่วมและแล้ง การจัดการทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพและการลดผลระทบต่อกลุ่มคนเปราะบางโดยเฉพาะชุมชนรายได้น้อย

งานวิจัยฉบับนี้ มีวัตถุประสงค์ คือ หนึ่ง เพื่อสร้าง Community Profile และ Index เพื่อสร้าง Social Vulnerability Index ทั้งเชิง Spatial และ Non-Spatial และทำ SoVI Mapping ของชุมชนรายได้น้อยนอกระบบในพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล สอง เพื่อวิเคราะห์ความเปราะบางของชุมชนรายได้น้อยต่อน้ำท่วมและแล้ง และ สาม เพื่อ Institutionalize ความเปราะบางของชุมชนรายได้น้อย เข้าสู่กระบวนการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน และดำเนินงานวิจัยผ่านการคัดเลือกพื้นที่ชุมชนเพื่อเก็บแบบสอบถาม ซึ่งต้องเป็นชุมชนที่มีกลุ่มเปราะบาง โดยเฉพาะชุมชนแออัดทั้งในระบบและนอกระบบรวมทั้งต้องมีประสบการณ์ที่เคยประสบพื้นที่น้ำท่วมและ/หรือน้ำแล้ง รวมถึงอาศัยวิธีการคัดกรองบุคคลเพิ่มเติมจากการสอบถามต่อเนื่อง (Snowball Method) เพื่อเก็บข้อมูลพื้นที่ระดับครัวเรือน ข้อมูลการรับรู้ ความสามารถในการรับมือ ต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ของกลุ่มเปราะบาง 

ด้วยประเด็นดังกล่าว จึงได้ศึกษาการควบรวมดัชนีความเปราะบางทางสังคม หรือ SoVI index เข้าสู่การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน เพื่อเป็นการบูรณาการแนวคิดทั้งผลกระทบ จากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การจัดการทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพ และการลดผลระทบต่อกลุ่มคนเปราะบางโดยเฉพาะชุมชนรายได้น้อย โดยการบูรณาการทั้ง 3 ประเด็น เป็นข้อมูลพื้นฐานสำคัญ สำหรับการวางแผนพัฒนาเมืองให้นำไปสู่ความยั่งยืน โดยเฉพาะใน 3 เป้าหมายย่อยคือ 1.5 11.5 และ 13.1 งานวิจัยนี้สอดคล้องความเกี่ยวข้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 3 เป้าหมาย ได้แก่ เป้าหมายที่ 1 ขจัดความยากจน เป้าหมายที่ 11 เมืองและชุมชนที่ยั่งยืน และ เป้าหมายที่ 13 การรับมือกับการเปลี่ยนเเปลงสภาพภูมิอากาศ

จากงานวิจัยดังกล่าว มีผลการศึกษาที่น่าสนใจ อาทิ

• พื้นฐานของงานด้านการพัฒนาเมือง การวางแผนนโยบายของเมืองนั้น ปัจจุบันมีความเกี่ยวเนื่องกับหลายภาคส่วน ซึ่งแต่ละภาคส่วนนั้นมีหน้าที่ในการผลักดันและขับเคลื่อนเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน ดังนั้นพื้นฐานของการบูรณาการการทำงานร่วมกันของแต่ละหน่วยงาน ควรมีกรอบแนวทางของการกำหนดความรับผิดชอบ บทบาทหน้าที่ของแต่ละหน่วยงาน เช่น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับนโยบายเมือง/ชุมชนในภาพกว้าง 
• การวางและจัดทำผังเมืองสนับสนุนให้ความอนุเคราะห์ข้อมูลต่าง ๆ ของแต่ละหน่วยงานที่มีอยู่เพื่อใช้เป็น ตัวแทน (Proxy) ของข้อมูลดัชนีต่าง ๆ พบว่าหน่วยงานต่าง ๆ มีการรวบรวมข้อมูลที่ใช้วิเคราะห์ดัชนีความเปราะบางทางสังคม มี 3 กลุ่มหลัก 6 กลุ่มย่อย ได้แก่
  • (1) ดัชนีด้านภัยและสภาพภูมิอากาศ (Hazard and Climate) โดยมีดัชนีกลุ่มย่อย
    • (1.1) น้ำท่วม (Flood) 
    • (1.2) น้ำแล้ง (Drought) 
  • (2) ดัชนีด้านความเปราะบางทางสังคม (Vulnerability) โดยมีดัชนีกลุ่มย่อย
    • (2.1) ลักษณะประชากรและครัวเรือน (Population and Household Characteristic) 
    • (2.2) เศรษฐกิจสังคม (Socio – Economic)
  • (3) ดัชนีด้านกายภาพ (Physical) โดยมีดัชนีกลุ่มย่อย
    • (3.1) ระบบเมือง (Urban : Building Land and Density) 
    • (3.2) โครงสร้างพื้นฐาน (Infrastructure)

เมื่อนำดัชนีข้างต้นมาลดท่อนข้อมูลให้เป็นฐานเดียวกัน และเรียบเรียงข้อมูล เพื่อใช้ทำแผนที่ความเปราะบางทางสังคมต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่สามารถช่วยให้ผู้ตัดสินใจในการกำหนดนโยบายเมือง สามารถจัดลำดับความสำคัญในการเลือกพัฒนาหรือเลือกมาตรการในการรับมือความเสี่ยงที่เหมาะสมกับพื้นที่นั้น ๆ ในการวิเคราะห์ความเปราะบางของพื้นที่ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นภาคส่วนทำความเข้าใจเบื้องต้น ร่วมกันศึกษา หารือ ให้เกิดความเข้าใจในการประยุกต์ใช้ดัชนีความเปราะบางทางสังคมต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในพื้นที่ท้องถิ่นนั้น ๆ เพื่อเป็นส่วนหนึ่งในการร่วมมือที่จะช่วยกันผลักดันการพัฒนาอย่างยั่งยืนแบบองค์รวมหลาย ๆ เป้าหมายย่อยไปพร้อม ๆ กัน และภาคประชาสังคมและภาควิชาการ สนับสนุนด้านวิชาการในการออกแบบมาตรการหรือนโยบายเชิงพื้นที่

ดังนั้น การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยใช้ดัชนี SoVI ในการนำไปปฏิบัติ (Implementation) โดยพัฒนามาจากกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันเพื่อเป็นกรอบการดำเนินงานให้ภาครัฐสามารถนำไปปฏิบัติได้โดยประยุกต์ดัชนี SoVI ต่าง ๆ เข้าสู่ทั้งกระบวนการวางและจัดทำผังเมือง รวมทั้งประยุกต์เข้าสู่เกณฑ์ มาตรฐานผังเมือง ในส่วนของเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน แผนที่ แผนผัง ต่าง ๆ เพื่อให้ SoVI ไปประยุกต์ใช้กับกรอบการวางผังแต่ละพื้นที่โดยเป็นมาตรฐานขั้นต่ำ (Minimum Standard) ว่าการทำผังเมืองต้องมีการคำนึงและวิเคราะห์ถึงความเปราะบางทางสังคมและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในประเด็นต่าง ๆ ร่วมด้วยกับสภาพของบริบททางกายภาพของพื้นที่

จากการศึกษาสามารถสรุปการนำเสนอการประยุกต์ใช้ SoVI ดังนี้

• การบูรณาการความเปราะบางกับการวางผังการใช้ประโยชน์ที่ดิน และมาตรการประเทศไทยในปัจจุบัน โดยใช้เครื่องมือที่สำคัญคือ (1) “ธรรมนูญว่าด้วยการผังเมือง” เผื่อร่วมบูรณาการผลักดันการนำผังเมืองและการพัฒนาเมืองกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ ให้สามารถรับและส่งต่อนโยบายเกี่ยวกับเมือง  และ (2) นำแนวคิด “การวางและจัดทำผังระดับนโยบายและประยุกต์เข้ากับเกณฑ์ มาตรฐานในการวางและจัดทำผังเมืองรวม” มาประยุกต์ใช้
• แนวทางการพัฒนาภายใต้กรอบแนวคิด SDG System Diagnostic Framework (SDF for SDGs) ในการทำความเข้าใจเงื่อนไขและบริบทที่เป็นตัวกำหนดปรากฎการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ที่ใช้ในการวินิจฉัยระบบสนับสนุนการขับเคลื่อนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน

นอกจากนี้ งานวิจัยดังกล่าวได้ให้ข้อเสนอเชิงนโยบาย อาทิ 

1) ด้านการบูรณาการทำงานของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย(Stakeholder Platform)

• หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับนโยบายเมือง/ชุมชนในภาพกว้าง การวางและจัดทำผังเมือง เช่น กรมโยธาธิการและผังเมือง มีบทบาทสนับสนุนให้ความอนุเคราะห์ข้อมูลต่าง ๆ ของแต่ละหน่วยงานที่มีอยู่เพื่อใช้เป็น ตัวแทน (Proxy) ของข้อมูลดัชนีต่าง ๆ ในการวิเคราะห์ความเปราะบางของพื้นที่ เช่น ข้อมูลสารสนเทศกายภาพเมือง ในการวิเคราะห์จำนวนโครงสร้างพื้นฐานที่เกี่ยวข้อง ข้อมูลการใช้ประโยชน์ที่ดินทั้งปัจจุบันและอนาคต ในการวิเคราะห์การใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นต้น
• องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นหน่วยงานที่ต้องเป็นผู้รับผิดชอบหลักในการศึกษาและจัดทำดัชนีความเปราะบางในพื้นที่ของตน เพื่อนำข้อมูลที่ได้และผลลัพธ์มาวิเคราะห์ความเปราะบางและความเสี่ยงของพื้นที่ รวมทั้งเพื่อหามาตรการที่เหมาะสมที่จะสามารถประยุกต์ บังคับใช้มาตรการเชิงพื้นที่ มาตรการอื่น ๆ ที่เหมาะสมกับพื้นที่ได้
• ภาคประชาสังคมและภาควิชาการ ได้แก่ 
  • ภาควิชาการส่วนกลาง : สนับสนุนด้านวิชาการในการออกแบบมาตรการหรือนโยบายเชิงพื้นที่
  • ภาควิชาการและภาคประชาสังคมส่วนท้องถิ่น : สนับสนุน องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นในการเก็บข้อมูลจัดทำข้อมูล ประสานข้อมูล และวิเคราะห์ข้อมูล SoVI โดยกระบวนการมีส่วนร่วม

2) ด้านการขยายผลและปรับใช้กับพื้นที่อื่นในประเทศไทย

• การสร้างฐานข้อมูลเพื่อพัฒนาตัวชี้วัด SoVI 
  • (1) ความสมบูรณ์ของฐานข้อมูลในระบบที่อาจจะไม่มีความเป็นกลาง และแต่ละพื้นที่มีข้อมูลที่มีความละเอียดที่ไม่เท่ากัน ดังนั้น จึงต้องมีการศึกษา INDEX ผ่านข้อมูลที่พอจะมีอยู่แล้วในพื้นที่นั้น ๆ หรือข้อมูลกลางที่มีและพอที่จะเข้าถึงโดยเป็นข้อมูลของหน่วยงานรัฐ 
  • (2) ต้องอาศัยการบูรณาการระหว่างหน่วยงานที่จะต้องจัดทำและรับผิดชอบ หรือให้ความสนับสนุนเพิ่มเติม หลายภาคส่วนเข้าด้วยกัน เช่น ภาครัฐส่วนท้องถิ่น
• การบูรณาการ SoVI เข้าสู่การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน ในการผลักดันสู่การนำไปปฏิบัติ (Implementation) โดยพัฒนามาจากกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันเพื่อที่จะเป็นกรอบการดำเนินงานให้ภาครัฐสามารถนำไปปปฏิบัติจริงได้ คือ พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2562 ที่มีเรื่องหาสำคัญที่ให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถเป็นเจ้าพนักงานการผังเมือง ในการวางและจัดทำผังเมืองรวมในเขตพื้นที่ของท้องถิ่นนั้น ๆ เอง 
• ความเกี่ยวเนื่องของ SoVI และยุทธศาสตร์ชาติประเด็นผังภูมินิเวศ โดย SoVI สามารถเป็นองค์ประกอบหนึ่งที่สามารถช่วยอธิบายผังภูมินิเวศ โดยการเพิ่มรายละเอียดของข้อมูลความเหมาะสมทางภูมินิเวศ ในพื้นที่ชุมชนเมืองและที่อยู่อาศัย (สีเหลือง) และพื้นที่ศูนย์กลางชุมชนเมือง (สีแดง) 

กล่าวโดยสรุป งานวิจัยการควบรวมดัชนีความเปราะบางทางสังคมจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเข้าสู่การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน: กรณีศึกษา กรุงเทพฯ และ ปริมณฑล ได้มีพยายามนำเอากรอบแนวคิดของ IPCC และ INFORM INDEX มาใช้วิเคราะห์กลุ่มดัชนีความเปราะบางของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของเมือง สำหรับนำมาปรับให้เข้ากับข้อมูลของประเทศไทยที่มีอยู่ โดยให้ความสำคัญกับการทำความเข้าใจสถานการณ์และมุมมองเชิงลึกเกี่ยวกับช่องว่างของหน่วยงานภาครัฐ เพื่อผลักดันข้อเสนอให้สามารถขับเคลื่อนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) และเน้นการบูรณาการระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับ พร้อมมนำเสนอการประยุกต์ควบรวมกับธรรมนูญว่าด้วยการผังเมือง สำหรับเป็นแนวทางของนโยบายการวางแผนการใช้ที่ดิน เพื่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถผลักดันและปฎิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น 

แพรวพรรณ ศิริเลิศ – ผู้เรียบเรียง
อติรุจ ดือเระ – พิสูจน์อักษร
วิจย์ณี เสนแดง – ภาพประกอบ

ติดตามสรุปเสวนา :  สรุปเสวนา “การควบรวมดัชนีความเปราะบางทางสังคมจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเข้าสู่การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน: กรณีศึกษา กรุงเทพฯ และ ปริมณฑล” โครงการย่อยที่ 1

งานวิจัยดังกล่าวเกี่ยวข้องกับ
#SDG1 ขจัดความยากจน 
– (1.5) ภายในปี พ.ศ. 2573 สร้างภูมิต้านทานให้กับผู้ที่ยากจนและอยู่ในสถานการณ์เปราะบาง รวมทั้งลดความเสี่ยงและความล่อแหลมต่อภาวะสภาพอากาศผันผวนรุนแรง การเปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรงทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม และภัยพิบัติ
#SDG11 เมืองและชุมชนที่ยั่งยืน
– (11.5)  ลดจำนวนผู้เสียชีวิตและผู้ที่ได้รับผลกระทบตลอดจนลดความสูญเสียโดยตรงทางเศรษฐกิจเทียบเคียงกับ GDP ของโลก ที่เกิดจากภัยพิบัติ ซึ่งรวมถึงภัยพิบัติที่เกี่ยวกับน้ำ โดยมุ่งเป้าปกป้องคนจนและคนที่อยู่ในสถานการณ์ที่เปราะบางภายในปี พ.ศ. 2573
– (11.b) ภายในปี พ.ศ. 2563 เพิ่มจำนวนเมืองและกระบวนการตั้งถิ่นฐานของมนุษย์ที่เลือกใช้และดำเนินการตามนโยบายและแผนที่บูรณาการเพื่อนำไปสู่ความครอบคลุม ประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากร การลดผลกระทบ และปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ มีภูมิต้านทานต่อภัยพิบัติและให้พัฒนาและดำเนินการตามการบริหารความเสี่ยงจากภัยพิบัติแบบองค์รวมในทุกระดับ โดยเป็นไปตามกรอบการดำเนินงานเซนไดเพื่อการลดความเสี่ยง
#SDG13 การรับมือกับการเปลี่ยนเเปลงสภาพภูมิอากาศ
– (13.1) เสริมภูมิต้านทานและขีดความสามารถในการปรับตัวต่ออันตรายและภัยพิบัติทางธรรมชาติที่เกี่ยวข้องกับภูมิอากาศในทุกประเทศ
– (13.2) บูรณาการมาตรการด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในนโยบาย ยุทธศาสตร์ และการวางแผนระดับชาติ

Policy Brief ฉบับนี้เป็นบทความในชุดข้อมูลภายใต้โครงการวิจัยและสนับสนุนระบบการขับเคลื่อนการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 2030 (Sustainable Development Goals: SDGs) แบบข้ามภาคส่วนเพื่อเร่งรัดการขับเคลื่อนวาระการพัฒนา สนับสนุนภายใต้ความร่วมมือระหว่าง 1. สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ 2. เครือข่ายวิชาการเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศไทย (SDSN Thailand) 3. ศูนย์วิจัยและสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDG Move) 4. คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 5. หน่วยวิจัยอนาคตและนโยบายเมือง (Urban Futures & Policy)  6. ศูนย์เทคโนโลยีโลหะและวัสดุแห่งชาติ (MTEC) 7. คณะสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล 8. คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย  และ 9. สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (CUSRI) ซึ่งจะมีการเผยแพร่ทาง SDG Move อย่างต่อเนื่องจนถึงเดือนพฤษภาคม 2567